LE FÉDÉRALISTE
(tome second)

OU Collection de quelques Écrits en faveur de la Constitution proposée aux États-Unis de l’Amérique, par la Convention convoquée en 1787 ;

Publiés dans les États-Unis de l’Amérique par MM. HAMILTON, MADISSON [sic] et GAY [sic],
Citoyens de l’État de New-York.

1792

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L’orthographe des auteurs de ce texte (paru en anglais sous le pseudonyme de Publius) est en réalité :

Alexander Hamilton, James Madison, John Jay.

Bibliothèque numérique romande.

 

Table des matières

 

CHAPITRE XXXVII.  Des difficultés qu’a dû éprouver la Convention nouvelle, pour faire une Constitution raisonnable. 7

CHAPITRE XXXVIII.  Continuation du même Sujet ; inconséquence des objections faites contre le plan de la Convention démontrée. 15

CHAPITRE XXXIX.  Conformité du plan proposé, au principe républicain. Examen d’une objection faite contre la Convention. 25

CHAPITRE XL.  Nouvel examen de la même objection. 33

CHAPITRE XLI.  Coup-d’œil général sur les pouvoirs que la Constitution accorde à l’Union. 43

CHAPITRE XLII.  Continuation du même Sujet. 54

CHAPITRE XLIII.  Continuation du même Sujet. 64

CHAPITRE XLIV.  Continuation et fin du même Sujet. 76

CHAPITRE XLV.  Du danger supposé auquel les pouvoirs conférés à l’Union, peuvent exposer les Gouvernemens des États. 87

CHAPITRE XLVI.  Continuation du même Sujet ; examen des moyens d’influence du Gouvernement fédéral comparé avec ceux des États. 94

CHAPITRE XLVII.  Examen et explication du sens du Principe qui exige la séparation des Pouvoirs. 102

CHAPITRE XLVIII.  Continuation du même sujet ; examen des moyens de mettre en pratique le principe dont il s’agit. 111

CHAPITRE XLIX.  Continuation du même Sujet. 117

CHAPITRE L.  Continuation du même Sujet. 123

CHAPITRE LI.  Continuation du même Sujet. 127

CHAPITRE LII.  De la chambre des Représentans, des conditions de l’élection et de l’éligibilité, et de la durée du service des Représentans. 134

CHAPITRE LIII.  Continuation du même Sujet ; réflexions sur la durée des fonctions des Membres de la chambre des Représentans. 141

CHAPITRE LIV.  Continuation du même Sujet ; du mode de représentation. 148

CHAPITRE LV.  Continuation du même Sujet ; du nombre de Membres dont la chambre des Représentans sera composée. 154

CHAPITRE LVI.  Continuation du même Sujet envisagé sous le même rapport. 161

CHAPITRE LVII.  Continuation du même Sujet ; de la tendance qu’on suppose au plan et la Convention à favoriser l’inégalité. 167

CHAPITRE LVIII.  Continuation du même Sujet ; de l’augmentation du nombre des Membres de la chambre des Représentans. 175

CHAPITRE LIX.  Des Élections. 182

CHAPITRE LX.  Continuation du même Sujet. 188

CHAPITRE LXI.  Continuation et fin du même Sujet. 195

CHAPITRE LXII.  De la constitution du Sénat ; des conditions requises dans ses Membres ; de la forme de leurs nominations ; de l’égalité de représentation ; du nombre des Sénateurs ; de la durée de leurs fonctions. 200

CHAPITRE LXIII.  Suite de l’examen de l’organisation du Sénat ; de la durée du pouvoir de ses Membres. 208

CHAPITRE LXIV.  Continuation de l’examen des fonctions du Sénat ; de la confection des traités. 219

CHAPITRE LXV.  Du Sénat considéré comme Cour d’Impeachment. 227

CHAPITRE LXVI.  Continuation du même Sujet. 234

CHAPITRE LXVII.  Du pouvoir donné au Président ; découverte d’un artifice grossier pour égarer l’opinion publique relativement à cette partie du plan de la Convention. 242

CHAPITRE LXVIII.  Continuation du même Chapitre ; de l’élection du Président. 248

CHAPITRE LXIX.  Continuation du même Sujet ; comparaison entre le Président des États-Unis et le Roi d’Angleterre, d’une part, et le Président et le Gouverneur de New-York. 253

CHAPITRE LXX.  Continuation du même chapitre relativement à l’unité du Pouvoir exécutif ; examen du projet d’un Conseil exécutif. 261

CHAPITRE LXXI.  Continuation du même chapitre ; du temps pendant lequel chaque Président doit rester en place. 270

CHAPITRE LXXII.  De la rééligibilité du Président. 276

CHAPITRE LXXIII.  De la disposition relative au revenu du Président du Congrès, et du Véto. 283

CHAPITRE LXXIV.  Du commandement des forces nationales, et du pouvoir de faire grâce. 291

CHAPITRE LXXV.  Continuation du même Sujet relativement au droit de faire les traités. 295

CHAPITRE LXXVI.  Suite du même chapitre relativement à la désignation des Fonctionnaires publics. 301

CHAPITRE LXXVII.  Fin de l’examen des pouvoirs du Président, suivi et quelques observations sur le droit de nomination, et sur les autres pouvoirs. 306

CHAPITRE LXXVIII.  Réflexions sur la Constitution du Pouvoir judiciaire, relativement à l’inamovibilité. 312

CHAPITRE LXXIX.  Réflexions sur le Pouvoir judiciaire relativement au salaire et à la responsabilité des Juges. 323

CHAPITRE LXXX.  De l’étendue du Pouvoir judiciaire. 327

CHAPITRE LXXXI.  Nouvelles réflexions sur l’Ordre judiciaire, relativement à la distribution des pouvoirs. 336

CHAPITRE LXXXII.  Nouvelles réflexions sur le Pouvoir judiciaire ; examen de diverses questions. 349

CHAPITRE LXXXIII.  Nouvelles réflexions sur le pouvoir judiciaire, relativement au jugement par Jurés. 355

CHAPITRE LXXXIV.  Sur différentes objections. 373

CHAPITRE LXXXV.  Conclusion. 386

Ce livre numérique. 395

 

CHAPITRE XXXVII.

Des difficultés qu’a dû éprouver la Convention nouvelle, pour faire une Constitution raisonnable.

EN passant en revue les défauts de la Confédération existante, en montrant qu’un Gouvernement moins énergique ne sauroit la remplacer, plusieurs principes importans viennent de suite s’offrir à l’examen. Mais le but de ce journal étant de déterminer d’une manière précise et claire l’avantage de cette Constitution et les moyens de la mettre en usage, notre objet ne peut être rempli si nous ne jettons un coup-d’œil exact et sévère sur l’ouvrage entier, si nous ne l’examinons sous tous ses points de vue, si nous ne le comparons sous tous ses rapports, enfin si nous ne calculons tous ses effets. Pour arriver à des résultats simples et précis, quelques réflexions dictées par l’amour du vrai, nous seront peut-être permises.

C’est un malheur inséparable des ouvrages des hommes, et sur-tout de ceux qui concernent les mesures publiques, que le défaut de modération. Sans elle cependant il est impossible de juger du degré d’utilité dont elles doivent être au bien général, et toutes les occasions qui semblent exiger le plus cette disposition de l’esprit, tendent encore à le diminuer plutôt qu’à l’étendre.

Ceux à qui cette observation ne sera point nouvelle, seront donc moins surpris en voyant cette Convention, qui prescrit tant de changemens et d’innovations, qui peut être considérée sous tant de rapports, qui touche de si près toutes les passions et tous les intérêts, en la voyant exciter chez les uns des dispositions peu favorables, et trouver chez les autres des juges sévères et prévenus. Les ouvrages publiés à ce sujet, prouvent trop que leurs auteurs dans l’examen de la Convention, ont été guidés, non-seulement, par une prévention défavorable, mais encore par une volonté déterminée de tout condamner, tandis que le langage des autres trahit en eux un penchant désapprobateur qui doit diminuer de la confiance en leurs jugemens.

Je ne prétends pas cependant confondre les uns avec les autres, et appréciant les opinions respectives par rapport au caractère des auteurs, condamner également la pureté de leur intention. Notre situation n’offre que trop de fondemens à la plainte et la critique, elle nécessite des efforts et des recherches qui tendent à l’améliorer. Ces motifs seuls peuvent avoir déterminé quelques-uns des opposans, de leurs intentions peuvent n’être pas coupables, comme le sont certainement celles des adversaires malveillans. Ce journal au reste n’est point adressé à ces derniers, il sollicite seulement l’attention des personnes qui réunissent à un zèle sincère pour le bien de la Patrie, un jugement sain et un caractère propre à faire arriver à ce but.

Ces personnes examineront donc le plan proposé par la Convention, non-seulement sans désirer d’y trouver ou d’y créer des défauts, mais encore, en réfléchissant qu’on ne peut espérer un projet absolument parfait ; elles pardonneront des erreurs dans un ouvrage fait par des hommes et se souviendront qu’en jugeant des fautes, elles, aussi, peuvent faillir.

J’ajoute encore que non-seulement la justice, mais encore l’indulgence est nécessaire pour juger un travail accompagné d’autant de difficultés. La nouveauté de l’entreprise est ce qui frappe d’abord. On a vu dans les journaux précédens que cette Confédération actuelle est fondée sur des principes mauvais en eux-mêmes, qu’ainsi il a fallu changer les fondations et l’édifice qu’elles soutiennent ; on a vu que parmi les Confédérations anciennes, celles qu’on pouvoit consulter, étoient elles-mêmes viciées par les mêmes erreurs et n’offroient d’autre secours, que celui que donne un fanal, posé près de l’écueil qu’il faut éviter, mais qui laisse incertain sur la route qu’il faut suivre.

Tout ce qu’on pouvoit donc attendre de la Convention étoit, qu’elle se garantît des erreurs reconnues par l’usage des autres pays et du nôtre, qu’elle se préparât un mode de rectifier les siennes propres, à mesure que l’expérience les découvriroit.

Parmi toutes les difficultés qui devoient accompagner ce travail, une des plus importantes étoit celle de concilier en même temps la stabilité et l’énergie nécessaire dans le Gouvernement, avec le respect inviolable pour la liberté et la forme républicaine. Sans cette condition nécessaire, l’entreprise étoit imparfaite, et le Peuple trompé dans son attente. Nul ne peut sans trahir une profonde ignorance, disconvenir de l’extrême difficulté de cette partie de la Convention. L’énergie du Gouvernement peut seule nous rassurer contre les troubles intérieurs et extérieurs, elle seule peut donner aux loix leur salutaire et prompte exécution, sans laquelle il n’est point de Gouvernement. La stabilité est nécessaire au caractère national, d’elle seule peut naître la confiance du Peuple, l’un des principaux moyens de la prospérité publique, car une administration irrégulière et mobile, est aussi odieuse au Peuple que pernicieuse en elle-même, et l’on peut assurer que les habitans de cette contrée, éclairés comme ils le sont et fortement intéressés aux effets d’un bon Gouvernement, ne seront satisfaits que lorsqu’on aura remédié à l’incertitude de l’état actuel. Ces données importantes devoient donc être combinées avec les grands principes de la liberté. D’une autre part le génie républicain semble exiger que non-seulement tout pouvoir dérive du Peuple, mais encore que ceux à qui le pouvoir est délégué, restent dans sa dépendance par le peu de durée de leurs charges, et que même pendant ce peu de durée, le dépôt soit confié aux mains de plusieurs.

Ainsi de nouveaux Électeurs choisiront de nouveaux hommes, et de nouveaux hommes amèneront de nouvelles mesures, tandis qu’au contraire la stabilité et l’énergie du Gouvernement exigent la prolongation du pouvoir et sa réunion dans la même personne. Quel a été le succès de la Convention à cet égard ? L’examen nous le fera voir : ce que nous venons de dire, suffit pour montrer combien cette partie étoit embarrassante.

Une tâche non moins pénible, (et qui sera jugée telle par tout homme accoutumé à réfléchir,) étoit celle de la démarcation des pouvoirs. Les facultés de la pensée ne sont point encore définies, malgré les efforts de la métaphysique et de la philosophie ; sensation, perception, volonté, jugement, désir, imagination, tout cela se confond ou n’est séparé que par des lignes si légères, qu’elles ont échappé aux plus habiles recherches, et demeurent encore une source féconde à la controverse et à la méditation. Les différens règnes de la nature, leurs subdivisions offrent également dans l’incertitude de leurs limites, des preuves de la foiblesse de l’esprit humain.

Si de la contemplation de la nature, dont la foiblesse de nos yeux ne nous permet pas de saisir le grand ensemble, nous passons aux institutions humaines, l’imperfection de nos organes et celle de l’objet nous laissent dans une double incertitude, et nous démontrent toujours davantage combien peu nous devons espérer des efforts de l’humaine sagesse. Jusqu’ici la science du Gouvernement n’a pu résoudre la question de la division des trois pouvoirs, ni même celle des différentes branches du Pouvoir législatif ; questions toujours obscures et qui prouvent par les difficultés qu’elles font naître habituellement, combien cette matière est peu approfondie. C’est ainsi que les travaux éclairés et continuels des plus savans Législateurs sont restés infructueux et n’ont point encore déterminé les objets et les limites des différens Codes et des différens Tribunaux. L’exacte étendue du Droit commun, des Statuts, des Loix maritimes, ecclésiastiques, des Loix des Corporations, de toutes les autres Loix et Coutumes locales, tout cela reste encore à éclaircir dans la Grande-Bretagne, où cependant ces matières sont traitées avec plus de talens et de suite que dans aucun lieu du monde, il n’est pas de Loi nouvelle qui, précédée d’une mûre délibération, exposée dans les termes les plus précis, ne puisse prêter à l’indécision et à l’équivoque, jusqu’à ce qu’une série de discussions particulières l’ait déterminée. Enfin outre les causes d’obscurité données par la difficulté des sujets, outre l’imperfection des facultés humaines, les signes à l’aide desquels les hommes se communiquent leurs conceptions différentes, apportent de nouveaux obstacles ; car la clarté exige, que les idées soient distinctes et entières, mais aussi qu’elles soient exprimées par des mots distincts, et qui leur soient propres. Or il n’existe pas de langue assez riche pour offrir un terme à chaque idée abstraite, ni assez correcte pour prévenir toutes les équivoques. Ainsi donc avec quelqu’exactitude qu’un objet soit discuté, sa définition peut être rendue inexacte par l’imperfection des termes qui la transmettent, et cette imperfection doit devenir plus sensible par l’abstraction et la nouveauté des objets. Lorsque le Tout-Puissant lui-même daigne communiquer avec les hommes dans leur propre langage, sa volonté semble incertaine et douteuse, obscurcie par le voile dont elle s’enveloppe. Nous voyons donc trois causes d’incorrection : indécision dans les objets, imperfection dans les organes de la pensée, insuffisance dans la langue qui doit servir au dévelopement des idées, et ces entraves ont entouré le travail de la Convention. Observons maintenant les obstacles qu’ont fait naître les différentes prétentions des grands et petits États. On peut aisément supposer que les premiers réclamèrent dans la formation du Gouvernement, une influence proportionnée à leurs richesses et à leur importance, et que les derniers étoient non moins attachés à conserver leurs droits et leur égalité. On peut croire encore que les uns et les autres ne voulant point céder, n’ont pu terminer que par des transactions. Il est aussi probable que ces mêmes transactions ont apporté de nouveaux embarras, lorsqu’au partage des droits à la représentation, les parties ont voulu faire céder le Gouvernement, et le forcer à leur conserver les avantages qu’elles avoient obtenus. On apperçoit trop dans la Convention les vestiges qui prouvent la vérité de ces suppositions, et dans combien d’occasions il a fallu sacrifier les principes à des considérations étrangères.

Ce n’étoit pas seulement les différences de l’étendue des États, qui devoient les armer entre eux ; des combinaisons particulières résultantes d’intérêts divers et de situations différentes produisoient de nouveaux obstacles. Les États-Unis sont pareils aux États particuliers, divisés en Districts, et dont les Citoyens sont placés dans des classes séparées.

Ils se distinguent les uns des autres par des circonstances locales, et leur division produit sur un théâtre plus vaste les mêmes effets de jalousie et de contentions intestines. Si, comme nous l’avons vu précédemment, cette variété d’intérêts peut avoir une influence salutaire sur l’administration d’un Gouvernement tout formé, il est évident que cette influence se fait sentir d’une manière contraire, lorsqu’il s’agit de le créer entièrement. Doit-on donc s’étonner qu’au milieu de ces difficultés innombrables, la Convention ait été forcée de s’écarter quelquefois de cette perfection qu’une méditation profonde peut faire concevoir au Théoriste ingénieux renfermé dans son cabinet. Ce qui étonne vraiment, c’est que les difficultés aient été surmontées et avec une unanimité qu’on ne pouvoit espérer. Tout homme de bonne foi doit partager ici notre étonnement, tout homme pieux doit y reconnoître la main toute-puissante qui, si souvent et si visiblement a signalé sa présence dans les momens critiques de notre Révolution. Nous avons vu dans un chapitre précédent les effets infructueux qu’a faits la Hollande pour réformer la Constitution ; l’histoire de presque toutes les assemblées délibérantes, convoquées pour réunir les opinions, effacer les motifs de jalousie, concilier les intérêts divers, n’offre qu’un tissu de fraudes, de factions, de tromperies, et doit être rangée au nombre des plus affligeantes peintures de l’avilissement, et de la foiblesse de l’humanité. Quelques exemples épars nous offrent-ils une plus riante image ? le contraste est d’autant plus frappant ; et si nous observons les causes de ce petit nombre d’exceptions en les appliquant à nous-mêmes, nous sommes conduits à deux concluions importantes. La première est, que la Convention a échappé d’une manière miraculeuse à la funeste influence de l’esprit d’animosité et de parti, maladie commune à tous les Corps délibératifs et qui les corrompt nécessairement. La seconde est que la conviction profonde qu’il faut sacrifier au bien général ses intérêts et ses opinions particulières, et que chaque délai rendoit cette nécessité plus pressante, a dû concilier enfin tous les députés qui composoient la Convention.

CHAPITRE XXXVIII.

Continuation du même Sujet ; inconséquence des objections faites contre le plan de la Convention démontrée.

IL est digne de remarque que dans tous les exemples rapportés par l’histoire, où nous voyons un Gouvernement établi par la délibération et le consentement général, le soin de le former n’a jamais été confié à une assemblée nombreuse, mais à un Citoyen, connu par sa sagesse et son intégrité. Minos fut le fondateur du Gouvernement de Crète, comme Zaleucus, de celui des Locriens. Thésée, et après lui Dracon et Solon instituèrent le Gouvernement d’Athènes. Lycurgue fut le Législateur de Sparte ; Rome dut ses premières Loix à Romulus, et choisit ensuite dans Numa et Tullius Hostilius ses successeurs et ceux qui devoient achever son ouvrage. Lors de l’abolition de la Royauté, Brutus lui substitua l’administration Consulaire, et s’appuya du nom de Servius Tullius pour effectuer cette réforme, obtenant ainsi par son adresse, le consentement du Sénat et du Peuple.

Les Confédérations anciennes nous offrent les mêmes faits. Amphiction fut, dit-on, l’auteur de celle qui porte son nom. La ligue Achéene dut sa formation à Achéus, et après lui, à Aratus. Jusqu’où s’étendoit la puissance de ces Législateurs, et jusqu’à quel point étoient-ils revêtus de l’autorité légitime donnée par le Peuple ? C’est ce qui ne peut être connu précisément ; cependant nous voyons que la plupart procédoient avec régularité. Dracon fut pourvu par le Peuple d’Athènes, d’un pouvoir indéfini pour la réforme de ses Loix. Solon, suivant Plutarque, fut en quelque sorte appelé par le suffrage universel de ses Concitoyens et forcé de revêtir un absolu pouvoir, pour tracer le modèle d’une nouvelle Constitution. Les moyens dont se servit Licurgue, furent moins réguliers, mais les hommes les plus rigoureusement attachés aux règles établies, ne virent que les utiles et sages efforts de ce Citoyen, et ne cherchèrent point à devoir leur réforme à l’intervention d’une Assemblée délibérative. Qui porta les Grecs, ce Peuple si jaloux de sa liberté, à l’abandon de toutes ses précautions et de toutes ses méfiances jusqu’au point de remettre sa destinée entière aux mains d’un seul homme ? Qui fit, que les Athéniens dont l’armée ne pouvoit être commandée par moins de dix Généraux, qui regardoient comme une atteinte à la liberté, le trop grand mérite d’un de leurs Concitoyens ? Qui les porta à conférer un individu comme un dépositaire de leur fortune et de celle de leur postérité, plus sûr qu’une assemblée d’hommes choisis dont les délibérations devoient faire espérer plus de sagesse et de maturité ?

Comment résoudre ces questions, si ce n’est en supposant que la crainte de la désunion entre les différens membres l’emportât sur celle de la trahison et de l’incapacité d’un seul homme.

L’histoire nous apprend encore quels obstacles ces Législateurs eurent à vaincre, et quels moyens ils furent forcés d’employer. Solon qui semble avoir adopté une politique peu rigoureuse, avoua qu’il avoit donné à sa patrie, non le Gouvernement le plus propre à assurer son bonheur, mais celui qui pouvoit le mieux s’accorder avec ses préjugés.

Licurgue plus fidèle à ses principes, connut la nécessité d’employer la violence et la superstition et n’assura l’effet de ses travaux qu’en renonçant à sa Patrie et ensuite à la vie.

Si ces exemples nous apprenent à sentir combien l’Amérique a perfectionné le mode de former un Gouvernement, ils nous avertissent aussi des hasards et des difficultés qui suivent une telle entreprise, et de l’extrême imprudence qu’il y auroit à les multiplier sans nécessité. Seroit-il déraisonnable de conjecturer que les erreurs qui peuvent exister dans la Convention, étant causées, non par le défaut de soins et de vigilance, mais par l’inexpérience qui existe sur cette matière délicate et nouvelle, ne peuvent être parfaitement déterminées que lorsque l’usage les aura fait connoître ? Plusieurs considérations générales et quelques faits particuliers rendent cette conjecture infiniment probable. Par exemple entre les nombreux amendemens proposés par les différens États, au moment où les articles ont été envoyés pour être soumis à l’examen et ratifiés ensuite, il n’en est pas un seul qui n’ait rapport à une grande et principale erreur découverte à l’occasion d’un fait actuel et isolé. Et si nous en exceptons la nouvelle Jersey dont les observations tiennent plutôt à sa situation locale qu’à sa manière de voir particulière, on peut douter si une seule des objections proposées peut autoriser la révision du système général. Il est aisé de croire aussi que, quelque peu fondées que fussent ces objections, chaque État les auroit soutenues avec une opiniâtreté dangereuse, si le sentiment de sa propre conservation n’eût été plus puissant que celui des intérêts particuliers ou de l’attachement à son opinion. Nous nous rappelons encore qu’un des États persista pendant plusieurs années à refuser l’alliance générale, quoique les ennemis fussent aux portes et presque dans le sein de la Patrie, et que lorsqu’il céda, ce ne fut que lorsqu’il craignit d’avoir à répondre des malheurs publics en mettant en danger le succès de l’événement. Un malade qui sent chaque jour son état empirer, qui voit que les remèdes efficaces ne peuvent être plus long-temps différés, après avoir réfléchi à sa situation, au caractère des différens médecins, appelle ceux qui ont le plus de droit à sa confiance et qu’il juge capables de lui donner du soulagement. Les médecins examinent attentivement le malade, et décident unanimement que les symptômes sont effrayans, mais que la maladie loin d’être désespérée, peut au contraire avec de prompts secours amener une crise heureuse dans la constitution du malade, de concert ils prescrivent les remèdes qui doivent produire cet heureux effet. Aussi-tôt arrive un grand nombre de personnes qui avouant qu’en effet le danger est réel, assurent le malade que tout ce qu’on lui prescrit, est un poison funeste et lui défendent d’en faire usage sous peine d’une mort prochaine. Le malade n’auroit-il pas quelques droits à demander, avant de suivre leurs conseils, que les donneurs d’avis convinssent entr’eux d’un remède qu’on pût substituer à celui qu’ils défendent. Et s’ils différoient entr’eux pour le moins autant qu’ils différent avec les médecins, ne serait-il pas prudent d’essayer du moyen recommandé, par ces derniers au lieu de s’en rapporter à ceux qui ne peuvent ni désavouer la nécessité d’un prompt secours, ni se réunir pour en proposer un seul ? L’Amérique est ce malade, et telle est sa situation ; elle a connu son danger, elle a recueilli l’avis unanime des hommes qu’elle avoit elle-même choisis, et sous peine des plus funestes conséquences, on l’avertit de se garder de le suivre. Les opposans nient-ils la réalité du danger ? Non. Nient-ils la nécessité des plus prompts remèdes ? Non. Se réunissent-ils ensemble, deux seulement se réunissent-ils dans leurs objections contre le plan proposé ? Laissez-les parler eux-mêmes.

L’un nous dit que la Constitution doit être rejettée, parce qu’elle n’établit pas une Confédération entre les États, mais un Gouvernement dont l’effet porte immédiatement sur les individus. Un autre admet le Gouvernement individuel jusqu’à un certain point, mais en lui donnant moins d’étendue que n’en a celui qu’on propose. Les objections d’un troisième ne portent ni sur cette forme de Gouvernement, ni sur son extension, mais sur le défaut d’une déclaration des droits. Un quatrième appuie la nécessité de la déclaration, et soutient qu’elle doit avoir pour objet, non les droits des individus, mais ceux des États confédérés comme des Corps politiques indépendans. Un cinquième avance qu’une déclaration des droits, quelle qu’elle fût, seroit inutile ou déplacée, et qu’on ne peut rien reprocher au plan proposé, que le funeste pouvoir de choisir le temps et le lieu des élections. L’habitant d’un grand État déclame contre l’égalité de la représentation ; l’habitant d’un État plus petit parle aussi fortement contre l’inégalité. Dans un endroit, nous voyons de grandes allarmes sur la dépense d’une administration trop nombreuse ; dans un autre, ou quelquefois dans le même, on nous dit que le Congrès ne sera qu’un simulacre de représentation, et que pour prévenir toute objection, il ne faut que doubler le nombre et la dépense de l’administration. L’habitant d’une Province sans commerce croit qu’on ne peut répondre à ses plaintes sur le pouvoir d’établir des impôts directs. Son adversaire au milieu d’une Province qui fait de grandes exportations, et voit pas avec moins de peine le fardeau des importions porter en entier sur les consommateurs. Ce politique découvre dans la Constitution une tendance directe et irrésistible à la Monarchie. Il est également certain que nous arriverons à l’aristocratie. Un autre vient, il ne peut s’empêcher de dire qu’à la vérité il ignore laquelle des deux routes nous suivrons, mais qu’infailliblement ce sera l’une ou l’autre. Un autre ne manque pas de nous assurer avec confiance que la Constitution est si loin de cette espèce de danger, qu’à peine pourra-t-elle être retenue dans sa chute vers l’autre extrémité. D’autres adversaires nous parlent des Pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire ; ils disent qu’ils contredisent dans leur organisation toutes les idées qu’on se forme d’un Gouvernement régulier et propre à assurer la conservation de la liberté.

Toutes ces objections vaguement exprimées, circulent et entraînent après elles le plus grand nombre ; et cependant laissez chacun expliquer sa manière particulière de les entendre, deux à peine pourront s’accorder. Aux yeux de l’un, la réunion du Sénat au président, dans la fonction de donner les offices, au lieu de laisser cette partie au Pouvoir exécutif au Pouvoir exécutif seul, est le grand vice de notre organisation. L’exclusion du droit de représentation paroît une grande absurdité aux yeux de ceux qui croient que le grand nombre seulement peut nous rassurer contre la corruption et la partialité. Pour celui-ci, l’admission du président au partage d’un pouvoir, quel qu’il soit, est une arme dangereuse donnée au magistrat chargé de l’exécution, et une violation inexcusable des principes jaloux du républicanisme.

Suivant quelques-uns, il n’est aucune partie du plan de la Convention qui ne soit plus tolérable que celle qui laisse au Sénat le jugement des impeachment qui appartient si évidemment au pouvoir judiciaire, et non au Corps qui fait alternativement partie du Pouvoir exécutif et du Pouvoir législatif. Nous adhérons entièrement, dit-on de nouveau, à cette objection contre le plan proposé, mais nous ne pouvons adopter l’amendement qui réfère le jugement des impeachment au Corps judiciaire, tandis que nous avons à nous plaindre du trop d’étendue des pouvoirs conférés à ce corps. Ceux mêmes qui désirent un Conseil des États, diffèrent dans le mode suivant lequel il faudrait le constituer… L’un veut que peu de membres composent le Conseil, et qu’ils soient élus par la Législature ; l’autre demande que ce même Conseil soit nombreux, et regardent comme un principe fondamental qu’il soit composé par le président.

Nous sommes loin de vouloir offenser les auteurs qui ont écrit contre la Convention ; mais supposons un moment que ceux qui croient qu’elle n’a point rempli son objet et qu’on peut lui en substituer une infiniment meilleure, supposons-les, dis-je, également distingués par leur zèle et par leurs connoissances. Ajoutons, que les États convaincus de l’imperfection du plan proposé, et du mérite de ces Messieurs, les choisissent et leur confient le pouvoir et la tâche bien précis, de tout refondre et de tout corriger. Allons en avant et voyons les moyens et les essais. Je laisse à penser d’après la multitude et la différence des opinions que j’ai rapportées, si les nouveaux Législateurs, quelqu’éloignés qu’ils veuillent se tenir des traces de leurs prédécesseurs, sauront assez profiter de l’expérience pour écarter la discorde et la chaleur de toutes les délibérations, et si, (comme autrefois Licurgue par son exil et sa mort, assura la durée du Gouvernement de Sparte qu’il prescrivoit devoir ne changer qu’à son retour,) notre Constitution n’auroit pas quelqu’espérance d’atteindre à l’immortalité, en ne mettant de bornes à sa durée, que le moment où nous aurions, non une Constitution meilleure, mais seulement une autre Constitution. Nous avons droit de nous plaindre et de nous étonner de ce que ceux qui forment tant d’objections contre cette nouvelle Constitution, ne prévoyent jamais les inconvéniens de celle qu’ils voudroient y substituer. Que celle-ci soit imparfaite, soit ; mais les autres ne le seront-elles pas davantage ? L’or parce qu’il contient quel alliage, baisse-t-il de valeur jusqu’au-dessous de celle du cuivre ? Un homme préférera-t-il sa chaumière tombante et ruinée, à la maison solide et commode qui peut-être n’a pas de péristile, ou dont les planchers sont trop élevés ou trop bas ? Mais laissons tout autre exemple ; n’est-il pas évident que les torts reprochés à la Convention projettée existent tous et dix fois plus encore dans la Confédération existante ? Le pouvoir de lever de l’argent semble-t-il dangereux ? Le Congrès peut en demander autant qu’il lui plaît : les États sont constitutionnellement obligés à lui en fournir. Il peut émettre des bills de crédit aussi long-temps que le papier a cours, et emprunter au-dedans et au-dehors jusqu’au dernier shilling qu’on lui voudra prêter. Le droit de lever des troupes paroît-il devoir être à craindre ? La Confédération a donné ce droit au Congrès qui déjà a commencé d’en faire usage. Est-il imprudent de confondre les différens pouvoirs et de les réunir dans un seul Corps ? Le Congrès qui ne forme qu’un seul corps, est le seul dépositaire de tous les pouvoirs fédératifs. Doit-on craindre de voir les clefs du trésor et le commandement des Armées confiés aux mêmes mains ? La Confédération les confie au Congrès. Une déclaration des droits est-elle essentielle pour assurer la liberté ? Il n’en existe pas dans l’ordre actuel. Reproche-t-on à la nouvelle Constitution la part qu’elle donne au Sénat dans le Pouvoir exécutif, en lui laissant le droit de faire des traités qui deviendront loix du pays ? Le Congrès a fait des traités que l’on a déclaré devoir avoir force de loi, et que plusieurs États ont reconnus comme tels. Rappelle-t-on que la nouvelle Constitution permet l’importation des esclaves d’ici à vingt ans ? L’ancienne la permet pour toujours. J’ai entendu quelques personnes me dire que quelque dangereux que pût sembler en théorie ce mélange des pouvoirs, il n’est cependant point à craindre, puisque le Congrès dépend sans cesse des États pour l’exercice et le maintien de ces pouvoirs ; que quelqu’imposante que paroisse la masse de ses forces, ce n’est cependant qu’une force inactive. Ils disent ensuite que la Confédération est coupable de la plus étrange absurdité, en déclarant certains pouvoirs absolument nécessaires dans un Gouvernement fédératif et en les rendant presque entièrement illusoires ; qu’enfin si l’Union subsiste, et si l’on ne forme pas un Gouvernement meilleur, le Congrès existant doit se ressaisir de toutes les forces effectives, ou qu’elles lui doivent être rendues ; dans l’un ou l’autre desquels cas, le contrat qui vient d’être fait doit être maintenu : mais ce n’est pas tout. On nous a montré une masse inactive dont les pouvoirs trop étendus peuvent causer de grands dangers dans une mauvaise organisation du Gouvernement. On nous indique maintenant un objet de calculs et d’espérance dans les Provinces occidentales. Elles doivent devenir pour les États-Unis une source féconde de richesses ; et quoique, à la vérité, d’ici à quelque temps encore, on ne puisse espérer, vu leur état de pauvreté, de les faire contribuer aux dépenses publiques, on peut prévoir, en employant des moyens convenables, qu’elles concourront un jour au soulagement des dettes et fourniront pendant un certain temps des secours extraordinaires au trésor public. Déjà des États particuliers ont fait des soumissions pour une grande partie de ces fonds, et sans doute les autres Provinces ne se refuseront point à suivre cet équitable et généreux exemple. Nous voyons donc cette vaste contrée qui n’est pas habitée, devenir un pays riche et fertile et la source des richesses nationales. Le Congrès a pris l’administration de ces terres, et veut les rendre productives ; il entreprend davantage, il veut créer de nouveaux États, établir des administrations temporaires, désigner les administrateurs et prescrire les conditions auxquelles les nouveaux États seront admis dans la Confédération. Tout cela a été fait sans qu’on air conservé la plus légère apparence des formes constitutionnelles ; pas une plainte, et pas un murmure ne s’est fait entendre. Une masse de fonds considérable et indépendante est entre les mains d’un Corps qui peut l’employer à lever des troupes jusqu’à un nombre indéterminé et pendant un temps indéfini, et des Citoyens non-seulement sont restés tranquilles spectateurs de tous ces faits, mais ils se sont faits les défenseurs du système dont ils dérivent.

Ne seroit-il pas bien plus conséquent de chercher par l’établissement d’un nouveau Gouvernement, à préserver l’Union des dangers dont elle est menacée, autant par les ressources et le pouvoir du Congrès actuel, que par la foiblesse de cette assemblée. Nous n’avons prétendu cependant jetter aucun blâme sur les mesures qu’a suivies le Congrès ; la nécessité, l’intérêt général le forçoit à passer les limites de son pouvoir. Mais cela même ne devient-il pas une preuve allarmante des dangers qui résultent d’un Gouvernement dont les pouvoirs ne sont ni réguliers ni appropriés à leur objet ? Usurpation ou dissolution, telle est la dangereuse alternative à laquelle nous sommes continuellement exposés.

CHAPITRE XXXIX.

Conformité du plan proposé, au principe républicain. Examen d’une objection faite contre la Convention.

Dans le chapitre précédent, nous avons rassemblé toutes les observations qu’il étoit nécessaire de présenter pour préparer à l’examen impartial du plan du Gouvernement proposé par la Convention. Nous allons maintenant nous livrer à cet examen. La première question qui s’offre à nous, est celle-ci, la forme du Gouvernement proposé est-elle fondée sur des principes républicains ? Il est évident que toute autre forme seroit inconciliable avec le génie du Peuple d’Amérique, avec les principes fondamentaux de la révolution, avec cette honorable détermination qui anime tous les amis de la liberté. Laissant donc à part toutes les expériences politiques puisées chez les Peuples de la terre, si la Convention n’a pas tous les caractères du Gouvernement républicain, ses partisans doivent abandonner une cause qu’ils ne peuvent plus défendre. Quels sont les caractères distincts du mode républicain ? Si nous cherchons à résoudre cette question, non en recourant aux principes, mais en appliquant les termes dont se sont servis les divers auteurs dans l’examen de chaque Constitution, nous n’arriverons jamais à une solution satisfaisante. La Hollande où le Peuple ne possède, ni ne confie la moindre partie de l’autorité, est appelée une république. Le même nom est donné au Gouvernement de Venise, où quelques nobles héréditaires exercent sur la classe nombreuse du Peuple le plus absolu pouvoir. La Pologne honorée du même titre, offre la réunion de l’aristocratie et de la monarchie dans la plus effrayante de toutes les formes. L’Angleterre qui possède une seule des bases républicaines, combinées avec l’aristocratie et la monarchie héréditaire, est tout aussi improprement placée dans la classe des républiques. Ces Peuples aussi différens entr’eux qu’ils le sont du véritable génie républicain, prouvent l’extrême inexactitude des termes employés dans les discussions politiques.

Recourons-nous pour assurer notre jugement, aux principes d’après lesquels ont été formés les différens Gouvernemens ? Nous dirons qu’une république est, ou du moins qu’on nomme ainsi, un Gouvernement dont tous les pouvoirs dérivent du Peuple, dont les administrateurs ne conservent leurs charges que pendant un temps limité et ne les doivent qu’à leur bonne conduire et au choix de leurs Concitoyens. Il est essentiel que la plus nombreuse classe de la société ait part à un tel Gouvernement, et non pas seulement une classe favorisée, car un Corps puissant de nobles exerçant une autorité oppressive, réclameroit en vain pour son Gouvernement le nom de république.

Il faut encore que les fonctionnaires soient nommés pour un temps limité par le Peuple, ou par ceux qu’il a commis à cet office. Sans cela tous les Gouverneurs des États-Unis, comme ceux de quelque partie du monde que ce soit, perdront en peu de temps et malgré la meilleure organisation possible, tous les caractères républicains.

Dans plusieurs de nos États, quelques-uns des fonctionnaires, dans la plupart, le président lui-même, sont indirectement nommés par le Peuple. Il en est un chez qui le mode d’élection s’étend jusqu’à l’une des branches de la Législature. Enfin dans toutes les Constitutions, les offices sont conférés pour un temps déterminé, et souvent même dans les fonctions exécutives ou législatives, ils n’ont que la durée d’un an ; suivant les statuts de quelques-uns, et d’après la plus sage et la plus respectable opinion, les Membres du Corps judiciaire conservent leurs places aussi long-temps qu’ils s’en rendent dignes par une conduite honorable et soutenue.

Si nous comparons avec les bases que nous avons tracées, la Constitution proposée par la Convention, nous appercevons entr’elles une entière conformité. La chambre des Représentans qui correspond à chacune des branches de la Législature, est élue immédiatement par le Peuple. Le Sénat, ainsi que le Congrès actuel et le Sénat de Maryland, est indirectement nommé par lui, et d’après l’exemple de la plupart des États, le président ne doit sa nomination qu’au vœu indirect de tous les Citoyens. Il en est ainsi des juges mêmes, et de tous les fonctionnaires de l’Union. La durée des offices est également conforme aux principes et à la Constitution des États : la chambre des Représentans est élective, ainsi qu’elle l’est dans chaque Province ; elle doit être renouvelée tous les deux ans, comme dans la Caroline méridionale. Le Sénat est électif, et son période est de six ans, ce qui n’est qu’une année de plus qu’en Maryland, et deux de plus qu’en Virginie et New-York. Le président doit conserver sa place pendant quatre ans. En Delaware et New-York le premier Magistrat garde la sienne trois ans, et deux dans la Caroline méridionale. Dans les autres États, cette place est annuelle ; mais chez aucun d’eux on ne trouve de loi relative à l’accusation et au jugement du premier Magistrat ; en Delaware même et en Virginie, il est inviolable pendant toute la durée de sa magistrature ; le président des États-Unis ne l’est dans aucun moment.

Le temps pendant lequel les juges conservent leur office, n’est déterminé que par leur manière de se conduire. Quant aux offices ministériels, il doit être statué légalement et en conciliant la raison et la Constitution des États, sur la durée de ces places.

N’y eut-il pas d’autres preuves pour s’assurer que la Convention porte tous les caractères républicains, celle-ci suffiroit seule, que tous titres et toute noblesse sont absolument prohibés, soit dans le Gouvernement fédératif, soit dans celui qui a rapport à chaque État particulier. Mais ce n’est pas assez, disent les adversaires, que la Convention assure cette forme républicaine, il faut qu’elle conserve encore les formes fédératives qui peuvent seules constituer l’Union en considération d’États souverains. Au lieu qu’en établissant un Gouvernement national, les États semblent ne s’être réunis que pour se consolider mutuellement. Et de quels droits, continuent-ils, a-t-on osé faire une aussi importante innovation ? Cette objection a fait des traces trop profondes pour n’être pas réfutée avec le plus grand détail.

Sans examiner jusqu’à quel point la distinction est exacte, il est nécessaire, pour juger de la force de l’argument, de déterminer, premièrement le caractère réel du Gouvernement en question, secondement jusqu’où la Convention étoit autorisée à le proposer, troisièmement jusqu’à quel point l’intérêt de la Nation pouvoit suppléer au défaut d’autorité et de légalité. Pour déterminer les véritables caractères d’un Gouvernement, il faut le considérer relativement aux sources de ses pouvoirs, au but et à l’étendue de ces mêmes pouvoirs, aux moyens par lesquels on prévoit que seront amenés les changemens futurs.

Sous le premier rapport, il paroît que la Constitution est fondée sur l’assentiment et la ratification du Peuple Américain, énoncés par l’organe de mandataires élus pour cet objet. Mais cet assentiment est donné par le Peuple considéré, non comme un Corps d’individus composant une seule Nation, mais comme un assemblage de Citoyens de plusieurs États bien distincts et séparés ; donc l’acte qui crée la Convention, n’est point national, il est fédératif. Et de quelque manière que les adversaires veuillent entendre les termes, actes fédératif et national, il est si évident que c’est au Peuple composant des États fédérés, et non au Peuple réuni en une seule Nation qui forme la majorité, que la décision n’est que le résultat de la majorité des États eux-mêmes. Il peut arriver que quelques-unes des républiques fédérées diffèrent par la forme seulement dans l’émission de leurs vœux, et qu’au lieu de l’exprimer par l’organe du Corps législatif, ce soit le Peuple de cette république qui le donne lui-même : mais ici, si l’on nous considéroit comme une seule Nation, la majorité du Peuple entier de l’Amérique devroit nécessairement lier la minorité, ainsi que cela se fait dans chaque État particulier ; et le calcul des voix individuelles, ou la pluralité relative des États, décideroit du sort et de la volonté de tous les États-Unis. Ce n’est aucune de ces régies qui ont été suivies. Chaque État, en adoptant la Constitution, est considéré comme un Corps souverain, indépendant de tous les autres, et lié par son seul et volontaire contrat. Donc sous ce rapport encore la Constitution est fédérative et non Nationale. Il nous reste à considérer la source d’où dérivent les pouvoirs. La chambre des Représentans tient les siens du Peuple Américain, et le Peuple est représenté dans une proportion égale à celle où il l’est dans la Législature de chaque État particulier. Ici la Constitution adopte quelques traits du Gouvernement national, mais d’un autre côté, le Sénat reçoit les pouvoirs des États formant des sociétés égales et politiques, et ils y sont également représentés comme dans le Congrès actuel. Nous revenons donc aux principes fédératifs. Le Pouvoir exécutif doit tirer son origine d’une source composée ; ainsi l’élection immédiate du président est le résultat du vœu des États considérés comme des Corps politiques indépendans. Leur mode d’élection est composé ; ils votent en partie comme des sociétés égales et indépendantes, et en partie comme membres inégaux d’une même société. Si personne n’a réuni la majorité absolue, l’élection entre les six personnes qui auront eu le plus de voix, sera faite par la chambre des Représentans, où dans ce cas particulier, les voix seront comptées par États, et la députation de chaque État aura une voix. Sous ce point de vue, le Gouvernement est mixte.

La différence entre un Gouvernement fédéral et un Gouvernement national consiste, suivant les adversaires du plan proposé, en ce que dans le premier, l’influence du pouvoir s’étend seulement jusqu’aux Corps fédérés dans leur existence politique, et que dans le second, elle atteint chaque Citoyen dans son existence individuelle. En jugeant la Constitution d’après ce principe, elle est nationale et non fédérale ; mais cette forme ne lui est cependant pas si complètement assurée qu’on semble le croire. Dans plusieurs cas, et particulièrement dans celui du jugement d’une discussion où les États seroient parties, ils seront envisagés comme des corps politiques indépendans. Quant aux opérations du Gouvernement dans ses rapports ordinaires avec le Peuple, il est certain, d’après le sens des opposans, qu’il est national.

Mais en le reconnoissant tel dans l’usage de ses pouvoirs, nous le voyons changer d’aspect, si nous considérons l’étendue de ces mêmes pouvoirs. L’idée d’un Gouvernement national renferme non-seulement celle de l’autorité sur les individus, mais encore celle d’une puissance absolue sur toutes les personnes, et sur toutes les choses soumises à la loi. Chez un Peuple composant une seule Nation cette puissance se réunit dans la Législature nationale. Dans une confédération de sociétés réunies pour des objets particuliers, elle se partage entre les Législatures municipales et la Législature générale. Dans le premier exemple, toutes les autorités locales sont subordonnées à l’autorité suprême, et peuvent être contrariées dans leur marche, dirigées, ou abolies, suivant sa volonté. Dans le second, les autorités municipales ou locales forment des parties indépendantes et distinctes du souverain, ne sont pas plus soumises dans leur étendue à l’autorité suprême, que celle-ci ne l’est de chacune d’elles. Ainsi donc le Gouvernement ne peut être appelé national, puisque sa jurisdiction ne s’étend qu’à un certain nombre d’objets déterminés et laisse aux différens États une souveraineté inviolable sur tous les autres points. Il est vrai que dans les discussions relatives aux limites entre deux jurisdictions, le tribunal qui doit juger définitivement, est pris dans l’administration générale mais ceci ne change rien au principe, la décision doit être impartiale et conforme aux loix de la Constitution, et les précautions les plus efficaces et les plus multipliées sont prises pour assurer cette impartialité. Un tel tribunal est bien souvent nécessaire pour prévenir l’emploi de la force ou la dissolution du pacte. Il doit être pris dans l’administration générale plutôt que dans une administration particulière, ou pour mieux dire, il ne peut être pris que là, puisque c’est là seulement qu’il est vraisemblable que la décision sera sûre et respectée. Si nous appliquons à la Constitution le principe d’après lequel les objections ont été faites, nous trouverons, que réellement elle n’est entièrement ni nationale ni fédérative. Si elle étoit nationale, la suprême autorité résideroit dans la majorité du Peuple, et cette autorité auroit dans tous les temps le droit d’abolir ou de changer le Gouvernement établi. Si elle étoit fédérative, le concours de chaque État deviendroit nécessaire à l’occasion de chaque innovation, et ils s’enchaîneroient mutuellement. Le mode adopté dans la Constitution ne porte sur l’un ni l’autre de ces principes. En demandant au-delà de la majorité, et sur-tout en calculant les proportions d’après le nombre des États et non d’après celui des individus, il semble adopter le caractère fédératif ; en n’exigeant pas le concours entier des États, il reprend quelques traits du Gouvernement national.

Ainsi la Constitution proposée, en adoptant même les principes posés par ses antagonistes, n’est véritablement ni fédérative, ni nationale, elle est un composé des deux ; dans ses bases, elle est fédérative ; dans l’origine de ses pouvoirs, elle est mixte et participe du caractère des deux Gouvernemens. Dans l’étendue de ses pouvoirs, elle est fédérative, ainsi que dans leur effet. Enfin dans les moyens qu’elle s’est préparés pour opérer des changemens et des réformes, elle n’est ni tout-à-fait fédérative, ni tout-à-fait nationale.

CHAPITRE XL.

Nouvel examen de la même objection.

LA Convention étoit-elle autorisée à faire et à proposer cette Constitution mixte ? Tel est le second point de la question.

Les pouvoirs de la Convention doivent être déterminés par l’examen des mandats que ses membres ont reçus de leurs constituans. Comme ils se réfèrent tous à la recommandation de l’assemblée tenue à Annapolis en septembre 1786, ou à celle du Congrès de février 1787, il sera suffisant de recourir à ces deux actes.

L’acte d’Annapolis recommande la nomination de commissaires à l’effet de prendre en considération la situation des États-Unis, d’indiquer les dispositions nouvelles qui paroîtront nécessaires pour rendre le Gouvernement fédéral suffisant aux besoins de l’Union, et rédiger à cet effet un acte qui, d’après l’approbation du Congrès assemblé, et la confirmation subséquente de la Législature de chaque État, acquerra force de loi.

L’acte de recommandation du Congrès est dans ces termes : attendu qu’une disposition contenue dans les articles de la Confédération et perpétuelle Union, permet des changemens opérés par le consentement du Congrès des États-Unis et des Législatures des États : attendu que l’expérience a fait reconnoître des défauts dans la Confédération actuelle, et que pour y remédier, quelques-uns des États et particulièrement celui de New-York, ont par des instructions expresses à leurs députés, demandé une Convention pour les objets exprimés dans la résolution suivante ; enfin comme cette Convention paroît être le plus sûr moyen d’assurer aux États-Unis un Gouvernement national énergique :

Il est résolu que suivant l’opinion du Congrès il doit être convoqué à Philadelphie une Convention composée de députés nommés par les États chargés de l’unique et spéciale fonction de revoir les articles de la Confédération, et d’y faire les changemens et d’y ajouter les dispositions qui paroîtront nécessaires pour que la Constitution fédérale réponde aux besoins du Gouvernement et assure le maintien de l’Union, lesquels changemens avec le consentement du Congrès confirmé par les États, acquerront force de loi.

On voit dans ces deux actes que l’objet de la Convention est d’établir dans les États-Unis, un Gouvernement national énergique, revêtu d’une autorité équivalente à ses besoins et qui assure le maintien de l’Union ; et que les moyens qu’elle doit avoir pour y parvenir sont, suivant l’acte du Congrès, des changemens et des dispositions nouvelles dans les articles de la Confédération, suivant l’acte d’Annapolis, toutes les dispositions nouvelles qui paroîtront nécessaires ; enfin tous les deux s’accordent à décider que ces changemens et dispositions seront soumis au Congrès et aux États, pour être approuvés par le premier, reçus par les derniers.

C’est par la comparaison et l’interprétation de ces différentes expressions, que l’on doit déterminer l’autorité de la Convention.

Il est deux règles d’interprétation fondées sur les principes de la raison, aussi bien que sur des axiomes de droit. Premièrement toutes les parties d’une expression doivent avoir un sens déterminé et tendre à un but commun.

En second lieu, si ces différentes parties ne peuvent s’accorder entr’elles, la moins importante doit céder à celle qui l’est davantage ; les moyens doivent être sacrifiés à la fin, plutôt que la fin aux moyens.

D’après cela, supposons que les expressions qui déterminent l’autorité de la Convention, soient en contradiction et ne puissent s’accorder : qu’un Gouvernement national et suffisant ne puisse au jugement de la Convention, être établi par des changement et des dispositions nouvelles dans les articles de la Confédération ; quelle partie de la phrase faudroit-il admettre ou rejetter ? Quelle partie seroit la plus ou la moins importante ? Enfin, quelle seroit la fin, quels seroient les moyens ? La conservation des articles de la Confédération est-elle la fin pour laquelle on veut introduire une réforme dans le Gouvernement ? Ou bien ces articles ne sont-ils pas eux-mêmes les moyens employés dans l’origine pour parvenir à l’établissement d’un Gouvernement qui assure la prospérité de l’Amérique ? et ne doivent-ils pas être rejettés, aujourd’hui qu’ils sont reconnus insuffisans ?

Mais pourquoi faire cette supposition ? Par des changemens et des dispositions nouvelles, des articles de la Confédération, n’a-t-il pas pu résulter un Gouvernement national et suffisant, tel enfin que celui qui est proposé par la Convention ?

Le titre n’est pas d’une assez haute importance pour que son changement puisse jamais paroître une usurpation : ainsi la Convention avoit le pouvoir de changer le titre, d’insérer dans le corps de l’acte des dispositions nouvelles, de changer les anciennes. Pourra-t-on dire qu’elle ait outrepassé les pouvoirs, tant qu’elle aura laissé subsister quelque chose des anciens articles ? Ceux qui soutiennent l’affirmative, doivent du moins nous tracer les bornes qui distinguent suivant eux l’usurpation et l’exercice de l’autorité légitime de la Convention, les changemens compris dans l’expression de changemens et de dispositions nouvelles, et ceux qui constituent une véritable transformation du Gouvernement. Diront-ils que les changemens ne devoient pas affecter la substance même de la Confédération ? Mais si l’intention des États n’eût pas été de la réformer dans sa substance, auroient-ils convoqué une Convention avec autant de solemnité ? Prétendra-t-on que les principes fondamentaux de la Confédération étoient hors de l’atteinte des pouvoirs de la Convention et ne pouvoient être changés par elle ? Je demanderai quels sont ces principes. Exigent-ils que par la Confédération, les États soient considérés comme des Souverains distincts et indépendans ? La Constitution proposée ne laisse rien à désirer à cet égard. Veulent-ils que les membres du Gouvernement soient nommés par les Législatures et non par le Peuple des États ? L’une des chambres du nouveau Congrès sera nommée par les Législatures, et d’après la Confédération actuelle, les députés au Congrès peuvent être tous nommés immédiatement par le Peuple, et le sont en effet par lui dans deux États. Faut-il que les pouvoirs du Gouvernement portent sur les États et ne puissent être exercés immédiatement sur les individus ? Dans plusieurs circonstances, les pouvoirs du Gouvernement n’agiront, comme je l’ai démontré, que sur les États considérés comme des corps politiques. Il est des cas où les pouvoirs du Gouvernement aujourd’hui existant portent immédiatement sur les individus lorsqu’il s’agit de capture, de piraterie, de postes, de monnoie, de poids et mesures, du commerce avec les Indiens, de réclamations fondées sur des concessions de terres faites par des différens États, particulièrement dans les jugemens rendus par des cours martiales dans l’armée ou la flotte qui peuvent prononcer la peine de mort sans l’intervention d’un Jury ou même d’un Magistrat civil ; dans tous ces cas, les pouvoirs de la Confédération portent directement sur les intérêts et les personnes des individus. Ces principes fondamentaux défendent-ils de lever aucun impôt sans l’entremise des États ? La Confédération elle-même autorise une taxe directe jusqu’à une certaine somme sur les postes. Le pouvoir de battre monnoie a fourni au Congrès un impôt immédiatement perçu. En outre, la Convention n’avoit-elle pas en partie pour objet, et le vœu universel ne demandoit-il pas d’autoriser le Gouvernement national à établir par lui-même des impôts sur le commerce ? Le Congrès n’avoit-il pas plusieurs fois recommandé cette opération comme compatible avec les principes fondamentaux de la Confédération ? Tous les États à la réserve d’un seul, New-York en particulier, ne s’accordoient-ils pas avec le Congrès pour reconnoître le principe sur lequel est fondé ce changement ? Ces principes exigent-ils enfin que les pouvoirs du Gouvernement général soient illimités, et qu’au-delà des bornes qui lui sont prescrites, les États conservent leur souveraineté et leur indépendance ? Le nouveau Gouvernement d’accord avec l’ancien sur cet article, les leur assure dans toute leur étendue.

Le fait est que les principes généraux de la Constitution proposée par la Convention, ne sont que le développement de ceux que l’on trouve dans les articles de la Confédération ; mais ils y ont si peu de force et d’étendue, que le Gouvernement qui en résulte est sans vigueur, et qu’il a fallu les étendre et les développer au point que le nouveau système paroît entièrement différent de l’ancien.

Il est un point sur lequel la Convention s’est écartée des termes de son mandat ; au lieu d’avoir besoin du consentement de tous les États, le plan qu’elle a tracé, doit acquérir force de loi d’après le vœu de neuf d’entr’eux. L’objection si plausible qu’on pouvoit faire à cet égard, a été précisément celle donc on a fait le moins d’usage. C’est qu’on a senti l’absurdité de soumettre le sort de douze États à la perversité ou à la corruption d’un treizième ; c’est qu’on se souvient de l’insurmontable obstacle opposé par la majorité d’un soixantième du Peuple de l’Amérique, à une mesure approuvée, invoquée par douze États qui en formoient les cinquante-neuf soixantièmes, et que cet exemple d’une funeste opiniâtreté éveille encore l’indignation de tous les Citoyens qui ont été sensibles aux atteintes portées à l’honneur et à la prospérité de leur pays. Ainsi, comme cette objection a été écartée par les plus sévères ennemis des pouvoirs de la Convention, je ne m’y arrêterai pas davantage.

La troisième question est de savoir jusqu’à quel point des considérations relatives aux circonstances ont pu suppléer au défaut d’une autorité régulière.

Dans les réflexions qu’on vient de lire, les pouvoirs de la Convention ont été examinés avec la même rigueur, et d’après les mêmes règles que si elle avoit eu le droit d’établir et de fixer définitivement la Constitution des États-Unis. Nous avons vu comme elles ont supporté l’examen, même dans cette supposition. Rappelons-nous à présent qu’elle n’avoit d’autre pouvoir que celui de conseiller et de recommander ; que telle étoit l’intention des États dont elle ne s’est pas écartée, et qu’en conséquence elle a fait et proposé une Constitution qui n’a pas plus de valeur que le papier sur lequel elle est écrite, jusqu’à ce qu’elle ait été marquée du sceau de l’approbation de ceux à qui elle est proposée. Cette réflexion fera envisager la question sous un nouveau jour et nous mettra à portée de bien juger de la marche suivie par la Convention.

Examinons la situation où elle étoit placée. Il est aisé de voir que ses membres tous fortement frappés de la crise qui a mené leur pays à tenter unanimement une singulière et solemnelle épreuve pour corriger les erreurs du système qui a produit cette crise, ont cru ne pouvoir remplir le but de leur nomination que par une réforme telle que celle qu’ils ont proposée. Ils ont vu les espérances et les craintes avec lesquelles le plus grand nombre des Citoyens attendoit le résultat de leurs délibérations, et ont dû penser que des craintes et des espérances contraires agitoient nos ennemis au-dedans et au-dehors. Ils ont été témoins de l’empressement avec lequel une proposition faite par un seul État (la Virginie), pour un amendement particulier dans la Confédération, a été appuyée et étendue. Ils ont vu la recommandation hasardée par quelques députés d’un petit nombre des États, sur un objet délicat, important et étranger à leur mission, non-seulement justifiée par l’opinion publique, mais mise à exécution par douze États sur treize. Ils ont pu voir plusieurs fois le Congrès s’attribuer le pouvoir non-seulement de recommander, mais d’agir, soutenu dans l’opinion publique, par des occasions et des motifs moins pressans que ceux par lesquels ils étoient maîtrisés. Ils ont dû songer que dans les changemens importans qu’éprouvent les Gouvernemens établis, la forme doit céder au fond, qu’en s’attachant trop rigoureusement à la première, on rendroit illusoire le droit suprême et imprescriptible du Peuple, « d’abolir ou de changer son Gouvernement comme il le juge à propos pour sa sûreté et son bonheur »[1], puisqu’il lui est impossible de tendre vers le même objet par un mouvement spontané et universel. Il est donc nécessaire que de tels changement soient préparés par une proposition qui ne soit ni revêtue de la forme légale, ni appuyée sur une autorité légale, mais faite simplement par quelque Citoyen zélé et respectable ou par un certain nombre de Citoyens. Ils ont dû se souvenir que c’est par cette forme irrégulière et jusqu’alors inusitée de proposer au Peuple des plans pour sa sûreté et son bonheur, que les États s’unirent pour résister aux dangers dont ils étoient menacés par leur ancien Gouvernement. C’est ainsi qu’il fut formé des Comités et des Congrès pour concentrer leurs efforts et défendre leurs droits ; et qu’il fut convoqué dans les différens États des Conventions qui rédigèrent les Constitutions par lesquelles ils sont aujourd’hui gouvernés. Ils n’ont pas dû oublier qu’on ne vit alors ni scrupules déplacés, ni attachemens aux anciennes formes, qu’aux secrets ennemis de la liberté qui cachoient sous ce masque leurs intentions coupables. Ils ont songé sans doute que le plan qu’ils alloient tracer devoit être fournis au jugement du Peuple, et que la désapprobation de cette autorité suprême le détruiroit pour jamais, ou que son approbation effaceroit tous les défauts de formes et toutes les irrégularités antérieures ; enfin que si par foiblesse, ils ne se fussent pas déterminés à proposer une mesure essentielle aux besoins de la Nation, la malveillance eût trouvé encore mille moyens de les attaquer, ou pour n’avoir pas fait usage des pouvoirs qui leur étoient confiés ou pour les avoir outre-passés.

Si dans ces dispositions, et entourés de ces considérations, au lieu de témoigner à leurs Concitoyens cette noble confiance qui les a tellement honorés, et de leur indiquer un système qui pût assurer leur bonheur, ils eussent pris de sang froid la résolution de tromper nos plus chères espérances, de sacrifier le soin de notre bonheur à de vaines formalités, et d’abandonner les intérêts de leur pays à l’incertitude inséparable des délais, au hasard des événemens, quel jugement le monde impartial, les amis du genre humain et tous les Citoyens vertueux eussent-ils porté sur le caractère de cette Assemblée ? Enfin s’il est des hommes en qui le désir de blâmer ne puisse reconnoître de bornes, je leur demanderois quel jugement ils réservent aux douze états qui ont usurpé le pouvoir d’envoyer des Députés à la Convention, Corps politique que leurs Constitutions ne reconnoissent pas ; au Congrès qui a recommandé la nomination de ce Corps dont les articles de la Confédération ne parlent pas ; enfin à l’état de New-York, qui le premier a sollicité et reconnu cette innovation ? Mais pour ôter toute arme et tout prétexte aux adversaires de la Convention j’accorde, pour un moment, qu’elle n’a été autorisée, ni par son mandat, ni par les circonstances à proposer une Constitution à son pays : s’ensuit-il que par cette raison seule il faille rejetter la Constitution ? S’il est honorable et sage de recevoir un bon avis, même d’un ennemi, ne seroit-il pas extravagant et honteux de refuser celui qui nous est donné par des amis ? Dans tous les cas la raison ordonne de chercher à savoir, non de qui vient un avis qui nous est donné, mais si l’avis est bon.

Le résultat de ces propositions, que je regarde comme incontestablement prouvées, est que la Convention ne peut être justement accusée d’avoir outre-passé ses pouvoirs, si ce n’est en un point sur lequel ses antagonistes ne se sont point arrêtés ; que si les membres de cette Assemblée ont outre-passé leurs pouvoirs, ils y étoient non-seulement autorisés, mais obligés pour répondre à la confiance dont leur pays les avoit honorés ; enfin que s’ils ont excédé les bornes de leur autorité et trahi leurs devoirs en proposant la Constitution, il faut encore l’adopter si elle doit assurer le bonheur de l’Amérique. C’est ce qui reste à examiner.

CHAPITRE XLI.

Coup-d’œil général sur les pouvoirs que la Constitution accorde à l’Union.

LA Constitution proposée par la Convention peut être considérée sous deux points de vue généraux. Premièrement quant à la somme ou à la quantité de pouvoir qu’elle confère au Gouvernement et qu’elle ôte aux États. En second lieu, quant à l’organisation du Gouvernement et à la distribution de ce pouvoir dans ses différentes branches.

Relativement au premier point, il se présente deux questions importantes. 1°. Est-il quelque partie des pouvoirs conférés au Gouvernement général, qui soit inutile ou qui ait des inconvéniens ? 2°. La masse totale de ces pouvoirs peut-elle mettre les États en danger de voir usurper la portion d’autorité qui leur est laissée ?

Le pouvoir du Gouvernement général est-il trop étendu ? Telle est la première question.

Ceux qui attaquent l’étendue des pouvoirs accordés au Gouvernement, sans considérer si ces pouvoirs n’étoient pas des moyens indispensables pour arriver à une fin nécessaire, ont préféré de s’appesantir sur les inconvéniens et les abus irréparables des plus utiles institutions politiques. Cette manière de présenter la question favorable à l’adresse, au talent ou à la déclamation d’un écrivain, faite pour agir avec succès sur les passions et les préjugés, ne peut égarer le bon sens du Peuple de l’Amérique. Les hommes impartiaux et sincères songeront qu’il n’est pas pour les hommes, de biens sans mélange ; qu’il faut toujours choisir, sinon le moindre mal, du moins le plus grand bien qu’on puisse atteindre, sans prétendre à une perfection imaginaire ; que dans tous les Gouvernemens le pouvoir nécessaire pour opérer la prospérité publique, peut être mal employé donner lieu à des abus. Ils sauront donc que dans tous les cas où un pouvoir est conféré, il faut d’abord examiner s’il est nécessaire au bien public ; et si la question est décidée à l’affirmative, ne plus songer qu’à prévenir les inconvéniens contraires à l’intérêt général qu’il pourroit entraîner.

Pour éclairer notre jugement à cet égard, il sera bon d’examiner les différens pouvoirs conférés à l’Union, et de les classer suivant les objets auxquels ils se rapportent. 1°. Prévenir les dangers extérieurs ; 2°. régler le commerce avec les nations étrangères ; 3°. maintenir l’harmonie et les rapports convenables encre les États ; 4°. pourvoir à différens objets d’un intérêt général ; 5°. prévenir certains excès auxquels les états pourroient se porter ; 6°. faire les loix nécessaires pour donner à tous ces pouvoirs l’efficacité qu’ils doivent avoir : telles sont les fonctions du Gouvernement national.

Un des premiers objets de l’établissement des sociétés civiles, est la nécessité de se défendre des dangers extérieurs ; c’est un objet essentiel et avoué de l’Union américaine. Les pouvoirs nécessaires pour parvenir à cette fin, doivent être confiés au Gouvernement fédéral.

Le pouvoir de déclarer la guerre, est si évidemment indispensable, qu’il seroit superflu d’en démontrer la nécessité. La Confédération actuellement existante l’établit dans sa plénitude.

Le pouvoir de lever des troupes et d’équiper des vaisseaux en est une conséquence nécessaire ; il est une conséquence du pouvoir de se défendre.

Mais étoit-il nécessaire de donner un pouvoir illimité de lever des troupes et d’équiper des vaisseaux et de les entretenir en paix aussi bien qu’en guerre ?

La réponse à ces questions si facile et si décisive a déjà été faite dans un autre chapitre. Comment pourroit-on limiter la force défensive, quand on ne peut limiter la force offensive ? Si une nation par sa Constitution fédérale, pouvoit enchaîner l’ambition ou circonscrire les efforts de toutes les autres Nations, elle pourroit aussi sans imprudence enchaîner l’autorité de son Gouvernement et circonscrire les efforts nécessaires pour sa propre sureté.

Comment défendrions-nous au Gouvernement d’être préparé à la guerre en temps de paix, si nous ne pouvons défendre aux Nations ennemies d’avoir des apprêts et des établissemens militaires ? Les moyens de défense ne peuvent être réglés que par les moyens et les dangers d’attaque ; ils seront toujours déterminés par ces règles et jamais par d’autres. C’est en vain qu’on oppose des barrières constitutionnelles aux besoins de la sureté personnelle, non-seulement elles sont inutiles, elles sont dangereuses : elles font résulter de la Constitution même, des usurpations de pouvoirs nécessaires, dont l’exemple est ensuite répété et multiplié sans nécessité. Si une Nation entretient constamment une Armée disciplinée prête à servir son ambition ou sa vengeance, elle oblige les Nations les plus pacifiques, sur qui ses entreprises pourroient s’étendre, à des précautions semblables. Le quinzième siècle fut la fatale époque des établissemens Militaires en temps de paix. L’usage en fut introduit par Charles VII, Roi de France, toute l’Europe suivit volontairement ou par nécessité cet exemple. S’il n’eut été adopté par les autres Nations, toute l’Europe eut bientôt gémi sous les liens d’une Monarchie universelle. Si toutes les Nations licencioient leurs Troupes en temps de paix, et que la France conservât les siennes, nous verrions bientôt arriver le même événement. Les légions de vétérans que conserva Rome, triomphèrent du courage indiscipliné des autres Nations et la rendirent maîtresse du monde.

Il est également vrai que si l’Europe a dû le degré de liberté dont elle jouit, à ses institutions militaires, Rome vit la sienne anéantie par ses triomphes militaires. L’établissement des troupes réglées est donc une précaution aussi dangereuse que nécessaire. Trop foibles, elles entraîneroient des inconvéniens nombreux ; trop fortes, elles exposeroient à de grands dangers ; dans un juste milieu, elles sont une précaution utile. Une Nation sage doit combiner toutes ces considérations, et sans s’interdire aucune des ressources qui pourroient devenir essentielles à sa sureté, elle doit employer sa prudence à éloigner la nécessité et à diminuer le danger de recourir à celle qui pourroit être contraire aux intérêts de sa liberté.

La Constitution proposée s’est conformée à ce principe. L’Union dont elle affermit et perpétue les liens, détruit tout prétexte pour aucun établissement militaire, qui pût devenir dangereux. L’Amérique unie, avec une poignée d’hommes, ou même sans un seul soldat, oppose à l’ambition étrangère une contenance plus ferme et plus redoutable, que l’Amérique divisée avec cent mille vétérans préparés au combat. L’Angleterre a dû sa liberté à sa position et à ses forces maritimes. Inattaquable aux Armées des puissances voisines, ceux qui l’ont gouvernée, n’ont jamais pu réussir par la considération d’un danger réel ou imaginaire, à persuader au Peuple de souffrir un établissement militaire considérable en temps de paix. La distance où les États-Unis sont des grandes puissances du monde, leur donne une aussi heureuse sécurité, éloigne tout prétexte pour un établissement militaire dangereux. Mais s’ils oublient qu’ils ne doivent cet avantage qu’à leur union, le moment de leur division sera l’époque d’un nouvel ordre de choses. Les craintes d’un des États ou d’une des Confédérations les plus foibles, ou l’ambition d’une plus puissante renouvellera ici l’exemple que Charles VII a donné à l’ancien monde. Les mêmes motifs qui firent suivre cet exemple aux autres Nations, produiront aussi parmi nous une imitation universelle. Loin que notre situation nous offre alors les mêmes avantages que l’Angleterre doit à la sienne, l’Amérique présentera le même spectacle que le continent de l’Europe ; on y verra la liberté partout anéantie sous le poids des établissemens militaires et des impôts perpétuels. Mais le sort de l’Amérique, il faut l’avouer, sera bien plus malheureux que celui de l’Europe. Dans celle-ci les causes du mal sont concentrées dans ses limites. On ne voit point d’une autre partie du globe, des puissances supérieures intriguer parmi ses Nations rivales, attiser le feu de leurs animosités réciproques et en faire les instrumens de l’ambition, de la jalousie ou de la vengeance étrangère. En Amérique, les rivalités, les dissentions, les guerres intérieures ne seront qu’une partie de ses calamités. Une abondante source de maux s’ouvrira dans l’influence que l’Europe exerce sur cette partie du monde, et qu’aucune autre partie du monde n’exerce sur l’Europe. Ce tableau des effets de la désunion ne peut être peint de trop fortes couleurs, ou trop souvent retracé. Tout homme qui aime la paix, sa patrie, la liberté, doit être toujours occupé des avantages attachés à l’Union de l’Amérique et des moyens de la maintenir.

Après la solidité assurée à l’existence de l’Union, la plus sûre précaution possible contre le danger des troupes réglées est la limitation du terme pendant lequel les revenus publics pourront être appliqués à leur entretien. La Constitution a sagement ajouté cette précaution ; je ne répéterai pas à cet égard des observations qui, je l’espère, ont déjà suffisamment éclairci la question ; mais il ne sera pas inutile de parler d’une objection contre cette partie de la Constitution, tirée de l’exemple de l’Angleterre. On a dit que dans ce Royaume, l’entretien de l’Armée exige un vœu annuel de la Législature, tandis que la Constitution américaine prolonge ce terme jusqu’à deux ans. Mais la Constitution angloise limite-t-elle le pouvoir du parlement à un an ? ou la nôtre étend-elle celui du Congrès jusqu’à deux ans ? Les auteurs mêmes de l’objection, n’ignorent pas que la première donne à cet égard au parlement un pouvoir illimité, tandis que la seconde restreint le pouvoir de la Législature à deux ans, comme le plus long terme possible.

Si le raisonnement tiré de l’exemple de l’Angleterre eût été présenté avec vérité, tel en eut été le résultat : le terme des impôts accordés pour l’entretien de l’Armée, quoiqu’illimité par la Constitution angloise, a cependant toujours dans le fait, été limité à deux ans, par le pouvoir du parlement. D’après cela, si dans l’Angleterre où les Membres de la Chambre des Communes, sont élus pour sept ans ; où un si grand nombre de représentans est élu par une si petite portion du Peuple ; où les Électeurs sont si souvent corrompus par les Représentans, et les Représentans par le Roi, le Corps législatif a le pouvoir d’autoriser l’emploi des fonds publics à l’entretien de l’Armée pour un terme indéfini, sans désirer ou oser jamais étendre ce terme au-delà de deux ans ; la défiance même ne doit-elle pas rougir de prétendre que les Représentans des États-Unis librement élus par la totalité du Peuple, tous les deux ans, ne peuvent être sans danger revêtus du même pouvoir, lorsqu’il est limité à un espace de deux ans ?

Une mauvaise cause ne manque presque jamais de se trahir elle-même. La conduite des opposans à l’établissement du Gouvernement fédéral, nous a sans cesse fourni de nouvelles preuves de cette vérité. Parmi les bévues qui leur sont échappées, il n’en est pas de plus frappante que la tentative qu’ils ont faite pour profiter de la sage crainte que le Peuple conserve au sujet des établissemens militaires. Leur tentative n’a produit d’autre effet que d’affoiblir l’attention publique sur cet important sujet, et de mener à des recherches dont le résultat a été, que non-seulement la Constitution prévient tout danger à cet égard, mais qu’une Constitution qui assure la défense nationale et le maintien de l’Union, est le seul moyen de sauver l’Amérique du danger de voir autant d’Armées sur pied, qu’il se formeroit d’États ou de Confédérations des débris de sa Confédération générale ; qu’il en résulteroit une augmentation d’établissemens militaires aussi onéreuse pour la propriété, que dangereuse pour la liberté du Peuple, et que quelqu’établissement du même genre qui pût devenir nécessaire sous un Gouvernement unique et puissant, il entraîneroit moins de frais, et n’exposeroit pas aux mêmes dangers.

La nécessité évidente de former et d’entretenir une Marine a défendu cette partie de la Constitution de l’esprit de censure, qui dans tout le reste ne l’a pas épargnée. C’est un des plus grands biens de l’Amérique de devoir sa sureté extérieure à son Union qui est la seule source de sa force navale. À cet égard encore, nous partageons les avantages que la situation de l’Angleterre lui assure. Les armes les plus formidables que nous ayons à opposer aux attaques des puissances étrangères, ne peuvent jamais être tournées contre notre liberté par un Gouvernement perfide.

Les habitans des Côtes de l’Océan sont les plus intéressés à l’entretien de la force navale : si jusqu’ici leurs nuits ont été tranquilles, si leurs propriétés ont été sauvées du pillage, si leurs villes maritimes n’ont pas été obligées de se racheter de l’incendie en se soumettant aux exactions des Pirates, ils ne doivent point ce bonheur à la protection d’un Gouvernement sans force pour les défendre, mais à des causes secrettes et fortuites. En exceptant peut-être la Virginie et Maryland, dont les frontières septentrionales sont les plus exposées aux attaques, il n’est aucune partie de l’Amérique-Unie qui doivent éprouver à cet égard plus d’inquiétudes que New-York. Ses côtes maritimes sont étendues. Le plus important de ses Districts est une île. L’intérieur du pays est traversé d’une grande rivière navigable dans un espace de plus de cinquante lieues. Le chef-lieu de son commerce, le principal réservoir de sa richesse, est toujours à la merci des événemens et est, pour ainsi dire, un otage qui l’oblige à une soumission humiliante aux volontés d’un ennemi étranger, ou même aux demandes et à l’insatiable avidité des Pirates et des Flibustiers. Si l’état précaire des affaires de l’Europe y causoit la guerre, et que la mer en fût le théâtre, il faudroit un miracle pour défendre nos vaisseaux ou nos côtes maritimes des insultes et du pillage. Dans la situation actuelle de l’Amérique, les États les plus immédiatement exposés à ces calamités, n’ont rien à espérer du phantôme de Gouvernement général qui existe aujourd’hui ; et s’ils étoient en état de résister par leurs propres forces, ce qu’il leur en coûteroit pour leur défense, excéderoit la valeur de ce qu’ils ont à défendre.

Le pouvoir de régler et de requérir la Milice, a déjà été justifié par des raisonnemens assez étendus.

Le pouvoir d’imposer et d’emprunter étant véritablement le nerf de la guerre et de la défense nationale, a été placé dans la même classe. Ce pouvoir a déjà aussi été examiné avec beaucoup d’attention, et je crois avoir démontré qu’il doit avoir la forme et l’étendue que la Constitution lui donne. Je n’adresserai qu’une réflexion nouvelle à ceux qui prétendent que ce pouvoir devroit être réduit aux impôts extérieurs, c’est-à-dire, aux taxes sur les objets importés des autres pays. On ne peut douter que ce ne soit toujours une branche de revenus précieux, elle sera long-temps la principale ressource du Gouvernement auquel elle est aujourd’hui absolument essentielle ; mais il ne faut pas oublier que la somme des impositions qu’on pourra tirer du commerce étranger, variera avec les changemens dans la nature et l’étendue des importations, et que ces changemens ne seront pas dans la proportion des progrès de la population qui est la mesure générale des besoins publics. Tant que l’agriculture sera notre unique occupation, l’importation des objets manufacturés s’accroîtra avec le nombre des consommateurs ; mais dès qu’elle abandonnera quelques bras aux travaux des manufactures, l’importation de ces mêmes objets décroîtra en proportion de l’accroissement de la population. À une époque plus éloignée, les importations consisteront en grande partie en matières brutes qui manufacturées chez nous, deviendront des objets d’exportation, et il faudra les encourager par des primes, plutôt que les rallentir par des droits considérables. Un système de Gouvernement fait pour résister à l’épreuve du temps, doit prévoir ces révolutions et pouvoir s’y adapter.

Quelques personnes, sans nier la nécessité du pouvoir d’imposer, ont fondé une terrible attaque contre la Constitution, sur les termes par lesquels ce pouvoir est exprimé. On a dit, on a répété que le pouvoir, « d’établir et de percevoir des taxes, des droits, des impôts et excises, et de pourvoir à la défense commune et à la prospérité générale des États-Unis », a la valeur d’une commission illimitée pour exercer tout pouvoir qu’on pourra supposer nécessaire à la défense commune et à la prospérité générale.

Cette objection auroit du moins un prétexte, si la Constitution ne contenoit aucune autre énumération ou fixation des pouvoirs du Congrès que l’expression générale qui vient d’être citée. Il seroit cependant difficile de concevoir le motif d’une semblable forme pour conférer un pouvoir législatif universel. Il seroit bien singulier d’exprimer le pouvoir de détruire la liberté de la presse, le jugement par jurés, de régler l’ordre des successions ou la forme des donations par ces termes « lever des impôts pour la prospérité générale ».

Mais quel prétexte reste-t-il à l’objection dont il s’agit, lorsque l’énumération des objets désignés par ces termes généraux, les suit immédiatement et n’en est séparée que par un point et une virgule ? À quel propos faire une énumération de pouvoirs particuliers, s’ils se trouvoient, ainsi que tous les autres, compris dans le pouvoir général précédemment énoncé. Rien n’est plus naturel et plus commun que d’employer une phrase générale et ensuite d’en expliquer et d’en modifier le sens par une énonciation de détail. Mais l’idée d’entrer dans des détails qui n’expliquent ni ne modifient le sens général, et ne peuvent servir qu’à troubler et à égarer, est une absurdité qu’il faut attribuer aux auteurs de la Constitution ou à ceux de l’objection ; dans cette alternative nous prendrons la liberté de la laisser aux derniers.

Cette objection est d’autant plus extraordinaire, que les termes dont s’est servie la Convention, sont copiés d’après les articles de la Confédération. Les objets de l’Union des États, tels qu’ils sont désignés dans l’article 3, sont, « leur défense commune, le maintien de leur liberté, et leur prospérité générale ». Les termes de l’article 8 ont encore plus de ressemblance avec ceux de la Convention : « Toutes les charges de la guerre, et autres dépenses nécessaires pour la défense commune ou la prospérité générale, et accordées par les États-Unis en Congrès, seront acquittées par le trésor public ». On trouve les mêmes expressions encore dans l’article 9. Interprétez l’un ou l’autre de ces articles par les mêmes règles qui justifieroient l’interprétation faite des articles de la nouvelle Constitution, vous trouverez qu’elles confèrent au Congrès aujourd’hui existant, un pouvoir législatif illimité. Mais qu’auroit-on pensé de cette assemblée, si s’attachant à ces expressions générales, et oubliant les détails qui en déterminent et en limitent le sens, elle eut exercé un pouvoir illimité pour la défense commune et la prospérité générale ? Je le demande aux auteurs de l’objection eux-mêmes, auroient-ils dans ce cas employé pour justifier le Congrès, le même langage dont ils se servent pour accuser la Convention ? Combien il est difficile à l’erreur d’échapper à sa condamnation ?

CHAPITRE XLII.

Continuation du même Sujet.

LA seconde classe des pouvoirs conférés au Gouvernement général, comprend celui de régler les rapports avec les Nations étrangères, par exemple, de faire des traités, d’envoyer et de recevoir des Ambassadeurs, autres Ministres publics et Consuls, de déterminer et de punir les pirateries et félonies commises sur la mer, et les délits contre le droit des gens ; de régler le commerce étranger, ce qui comprend le pouvoir d’empêcher après l’année 1808, l’importation des esclaves, et, jusqu’à cette époque d’assujettir ce trafic à un droit de dix dollars par tête, afin de décourager ceux qui pourroient s’y livrer.

Cette classe de pouvoirs forme une partie naturelle et essentielle de l’administration fédérale. Si nous devons former une Nation à quelqu’égard, c’est certainement dans nos rapports avec les Nations étrangères.

La nécessité du pouvoir de faire des traités, d’envoyer et de recevoir des Ambassadeurs, parle d’elle-même. Ces deux droits sont compris dans les articles de la Confédération, avec la seule différence, que la Convention a débarrassé le second d’une exception au moyen de laquelle les dispositions des traités pouvoient être éludés par des règlemens des États, et qu’à la disposition relative aux Ambassadeurs, elle a ajouté expressément et avec raison le droit de nommer et de recevoir d’autres Ministres publics et des Consuls. Le terme d’Ambassadeur dans sa plus stricte signification, tel qu’il semble devoir être envisagé dans le second article de la Confédération, ne comprend que le grade le plus élevé des Ministres publics, et exclut les grades que préféreront vraisemblablement toujours les États-Unis lorsqu’ils seront obligés d’envoyer des Ambassadeurs. Il n’est aucun genre d’interprétation qui puisse faire comprendre dans cette expression les Consuls ; et cependant l’usage approuvé et suivi par le Congrès, a été jusqu’ici d’employer les grades inférieurs de Ministres publics, et d’envoyer et de recevoir des Consuls. Il est vrai que lorsque les articles d’un traité de commerce portent la nomination respective de Consuls, l’admission des Consuls étrangers tombe dans le pouvoir de faire des traités de commerce, et que lorsqu’il n’en existe pas, la mission des Consuls de l’Amérique dans les pays étrangers, est peut-être autorisée par l’article 9 de la Confédération qui donne le droit de nommer tous les Officiers civils qui pourront être nécessaires pour traiter les affaires des États-Unis. Mais on n’a pourvu par aucune disposition à l’admission des Consuls étrangers dans les États-Unis. La Convention a suppléé à cette omission, et c’est sans doute le moindre objet sur lequel elle ait surpassé son modèle. Mais les moindres dispositions deviennent importantes quand elles tendent à prévenir la nécessité ou le prétexte d’usurpations graduelles et inapperçues. Ceux qui n’ont pas observé avec une attention suffisante la marche de notre Gouvernement, seroient bien surpris de la multitude de cas où le Congrès a été entrainé et contraint à enfreindre l’acte qui établit son autorité, et ce doit être un nouveau motif d’admettre la nouvelle Constitution qui ne remédie pas moins aux moindres qu’aux plus grossiers et aux plus frappans défauts de la Confédération.

Le pouvoir de déterminer et de punir les pirateries et félonies en mer et les délits contre le droit des gens, doit également appartenir au Gouvernement général.

La Constitution corrige à cet égard les articles de la Confédération qui ne contiennent aucune disposition relative aux délits contre le droit des gens, laissent ainsi à l’imprudence d’un des membres de la Confédération, la possibilité de la brouiller avec les Nations étrangères.

La disposition relative aux pirateries et félonies ne s’étend qu’à l’établissement de tribunaux pour juger ces sortes de délits. La définition des pirateries peut être, sans inconvénient, considérée comme du ressort du droit des gens, quoiqu’on en trouve des définitions légales dans plusieurs de nos codes particuliers. Une définition des félonies commises en mer est évidemment nécessaire. Le mot de félonie a une signification bien générale dans le droit commun de l’Angleterre, et les statuts de ce Royaume lui attribuent plusieurs sens différens. Quoi qu’il en soit, nous ne devons nous régler sur le droit commun ou les statuts d’aucune Nation, avant de nous les être appropriés en les adoptant. Il seroit impossible d’adopter le sens attribué à ce mot par les codes des différens États ; il n’y en a pas deux où il soit précisément le même, et il varie dans tous les États lors de la révision de leurs loix criminelles. Ainsi pour avoir des décisions confiantes et uniformes, le pouvoir de définir la félonie est utile et nécessaire.

Le droit de régler le commerce étranger a été suffisamment examiné.

Il eut été à souhaiter, sans doute, que le pouvoir de défendre l’exportation des esclaves n’eût pas été différé jusqu’à l’année 1808, et que nous en eussions vu dès aujourd’hui l’heureux effet. Mais il n’est pas difficile de pénétrer les causes de cette restriction du pouvoir du Gouvernement général, et de la manière dont l’article est exprimé. C’est un grand avantage en faveur de l’humanité, que d’avoir pu fixer à un terme de vingt ans, la destruction d’un trafic qui a si long-temps et si hautement accusé la cruauté de la politique moderne ; d’ici à cette époque, il sera considérablement découragé par le Gouvernement fédéral, peut-être totalement aboli par la généreuse émulation du petit nombre d’États qui continuent encore à faire ce commerce et qui s’empresseront peut-être de suivre l’exemple de la grande majorité des États-Unis par laquelle il a été proscrit. Heureux les habitans de l’Afrique, s’ils pouvoient espérer d’être aussi promptement délivrés de l’oppression de leurs frères Européens !

On a attaqué cette clause en la représentant d’un côté comme une coupable complaisance pour un usage contraire aux loix de la nature, d’un autre comme faite pour prévenir des émigrations volontaires et utiles d’Europe en Amérique. Je ne rapporte pas ces erreurs dans le dessein d’y répondre, car elles ne méritent point de réponse, mais pour donner une idée de l’esprit qui a dirigé la conduite des opposans.

Les pouvoirs compris dans la troisième classe, sont ceux dont l’effet doit être de maintenir l’harmonie et les rapports qui doivent exister entre les États.

Dans cette classe sont les restrictions à l’autorité des États et une partie du pouvoir judiciaire : le premier objet est réservé pour une discussion particulière ; le second sera l’objet de notre examen, quand nous arriverons à la structure et à l’organisation du Gouvernement. Je me bornerai à un examen peu approfondi des autres pouvoirs compris dans cette classe, par exemple, de régler le commerce entre les différens États et les Nations indiennes ; de battre monnoie d’en régler la valeur, ainsi que celle de la monnoie étrangère ; de pourvoir à la punition de ceux qui auroient contrefait la monnoie courante ou les effets publics des États-Unis ; de fixer l’étalon des poids et mesures ; d’établir des loix uniformes sur la naturalisation et sur les banqueroutes ; de prescrire la forme des actes publics, registres et des procédures judiciaires dans chaque État, et l’effet qu’ils doivent avoir dans les autres États ; enfin d’établir des bureaux de portes et d’entretenir les grandes routes.

Dans la Confédération actuelle, il n’existe point de pouvoir pour régler le commerce entre les membres qui la composent, et c’est un des défauts clairement démontrés par l’expérience. Aux preuves et aux remarques déjà présentées à cet égard, on peut ajouter que sans cette nouvelle disposition, l’important et essentiel pouvoir de régler le commerce étranger seroit incomplet et sans effet. Un des principaux objets de ce pouvoir, seroit d’affranchir les États qui, pour leurs importations ou leurs exportations, sont obligés de traverser d’autres États, des droits excessifs auxquels ces derniers pourroient les assujettir. Si on les laissoit régler à leur gré le commerce d’État à États, on peut prévoir qu’ils trouveroient moyen de charger les articles d’importations et d’exportations qui traverseroient leur territoire, de droits dont tout le poids retomberoit sur les ouvriers et les consommateurs : notre expérience personnelle ne nous permet pas de douter que cela n’arrivât, et elle s’unit à la connoissance générale des hommes, pour nous démontrer qu’il en résulteroit d’éternelles animosités, qui pourroient porter de dangereuses atteintes à la tranquillité publique. Ceux qui ne sont pas aveuglés par la passion ou l’intérêt trouveront qu’il est aussi impolitique que peu généreux à certains États de soumettre leurs voisins à des droits excessifs ; puisque l’effet naturel de cette conduite doit être de les engager à chercher d’autres routes pour leur commerce étranger. Mais la voix paisible de la raison qui parle pour un intérêt général et constant, est trop souvent étouffée dans les résolutions des Corps politiques aussi bien que des individus, par les clameurs d’une impatiente avidité pour un gain actuel et immodéré.

La nécessité d’une autorité qui surveille le commerce respectif des États confédérés, a été démontrée par d’autres exemples que le nôtre. Dans la Suisse dont l’Union est formée par de si foibles liens, chaque Canton est obligé de donner passage aux marchandises importées dans un autre Canton sans augmentation de droits. En Allemagne, une loi de l’Empire défend aux princes et États d’établir des droits ou péages sur les ponts, rivières ou passages, sans le consentement de l’Empereur et de la Diète ; il est vrai que dans ce cas comme dans beaucoup d’autres, les loix de la Confédération y ont été souvent enfreintes, et il en est résulté des malheurs que préviendra parmi nous la Constitution nouvelle. La Confédération des Pays-Bas-Unis défend à ses membres d’établir des impôts désavantageux à leurs voisins sans sa permission générale.

Le pouvoir relatif au commerce avec les Indiens a été avec raison dégagé de deux limitations établies par les articles de sa Confédération et qui rendoient la disposition qui les contenoit, obscure et contradictoire. Ce pouvoir étoit restreint aux Indiens qui n’étoient membres d’aucun État, et ne devoit violer ou enfreindre les droits législatifs d’aucuns des États, dans les bornes de son territoire. On n’a point encore fixé quels sont les Indiens qui doivent être regardés comme membres d’un État, et cette question a été dans les Assemblées fédérales, une source inépuisable d’incertitudes et de querelles : et l’on ne peut comprendre comment le commerce avec des Indiens non membres d’un État, quoique résidant dans les limites de sa jurisdiction, pourroit être réglé par une autorité extérieure, sans empiéter sur le pouvoir législatif intérieur de cet État. Ce n’est pas le seul cas où par les articles de la Confédération on ait cherché à réaliser des choses impraticables, à accorder une souveraineté partielle dans l’Union, avec une souveraineté absolue dans les États, enfin, au mépris d’une règle de mathématique, à ôter une partie et laisser subsister le tout.

Il suffit d’observer, au sujet du pouvoir de battre monnoie, d’en régler la valeur, ainsi que celle de la monnoie étrangère, que par cette dernière clause la Constitution a remédié à une importante omission des articles de la Confédération qui ne donnent au Congrès actuel que le droit de fixer la valeur de la monnoie frappée par lui ou par les États. Il est évident que l’uniformité proposée dans la valeur de la monnoie courante, seroit détruite si celle de la monnoie étrangère étoit soumise aux différens règlemens des différens États.

La punition des contrefacteurs des effets publics, comme de la monnoie courante, doit dépendre de l’autorité qui en fixe la valeur.

Le pouvoir de déterminer les poids et meures étoit établi par les articles de la Confédération et a été maintenu par des considérations semblables.

Les différences dans les loix sur la naturalisation ont déjà depuis long-temps été remarquées comme un défaut dans notre système politique : elles peuvent faire naître des questions délicates et embarrassantes. Le quatrième article de la Confédération, porte « que les habitans libres de chacun des États, en exceptant les pauvres, les vagabons, ceux qui ont échappé à la justice, auront droit à toutes les immunités et privilèges des Citoyens libres dans tous les États, et que le Peuple de chaque État jouira dans tous les autres de tous les privilèges du négoce et du commerce », etc. Ces expressions sont d’une obscurité singulière. Pourquoi dans une partie de l’article, trouvons-nous le terme d’habitans libres ? dans un autre, celui de Citoyens libres, enfin celui de Peuple ? Qu’a-t-on voulu dire en ajoutant tous les privilèges et immunités des Citoyens libres ; et ensuite tous les privilèges du négoce et du commerce ? c’est ce qu’il n’est pas aisé de déterminer. Le sens de cet article semble être, que ceux qui sont compris sous la dénomination d’habitans libres d’un État, quoiqu’ils n’en soient pas Citoyens, auront droit dans tous les autres États à tous les privilèges dont y jouissent les Citoyens libres ; c’est-à-dire, à des privilèges plus étendus que dans leur propre État. Ainsi tout État particulier peut et doit conférer les droits de Citoyen dans les autres États, non-seulement à ceux qui en jouissent dans leur territoire, mais encore à tous ceux à qui ils permettent de l’habiter. Mais quand même par l’interprétation du mot habitans, on pourroit restreindre les privilèges en question aux Citoyens seuls, la difficulté ne seroit que diminuée, sans être écartée. Chaque État conserveroit toujours contre toute raison, le pouvoir de naturaliser des étrangers dans tous les autres. Dans un État, une résidence courte confère les droits de Citoyen ; dans un autre, des conditions plus essentielles sont requises. Un étranger frappé d’une incapacité légale d’acquérir certains droits dans le dernier, éluderoit l’effet de son incapacité par une résidence de quelque temps dans le premier. Ainsi un État verroit dans l’étendue même de sa jurisdiction, les loix d’un État voisin l’emporter sur les siennes. Si nous avons échappé à cet égard à des difficultés très-sérieuses, c’est le pur effet du hasard. Il est quelques États où certains étrangers qui se sont rendus odieux, ne peuvent jamais acquérir non-seulement les droits de Citoyen, mais même le droit de résidence. Qu’arriveroit-il, si quelqu’un de ces étrangers après avoir acquis, soit par résidence, soit autrement, les droits de Citoyen, d’après les loix d’un autre État, venoit faire valoir en conséquence ses prétentions au droit de résidence et aux droits de Citoyen dans l’état qui le proscrit ? Quelques conséquences légales que pût avoir un semblable évènement, il pourroit en entraîner d’autres trop sérieuses pour ne pas s’occuper de les prévenir. C’est donc avec raison que la Constitution proposée remédie par une disposition nouvelle à cet inconvénient, ainsi qu’à tous ceux qui pourroient résulter de l’article que nous discutions en établissant une règle uniforme de naturalisation dans les États-Unis.

Le pouvoir d’établir des loix uniformes sur les banqueroutes, est si intimément lié avec le commerce, il doit prévenir tant de fraudes, dans sous les cas où les parties ou leurs propriétés seroient ou se transporteroient dans des États diférens, qu’il semble qu’on n’en puisse révoquer en doute l’utilité.

Le pouvoir de fixer les loix générales qui déterminent la forme des actes et registres publics, des procédures judiciaires, et l’effet qu’elles doivent avoir dans les autres États, n’étoit pas établi par les articles de la Confédération. La disposition qui s’y trouvoit, n’avoit pas un sens assez précis, et quelqu’interprétation qu’on put lui donner, auroit été insuffisante. Le pouvoir établi par la Constitution peut être d’un grand secours pour l’administration de la justice, et l’effet doit en être principalement utile sur les confins des États contigus, où les effets qui se trouvent sous le pouvoir de la justice, peuvent être promptement et secrètement transportés sur le territoire d’une jurisdiction étrangère.

Le pouvoir de faire des routes de poste ne peut entraîner aucun danger, et sagement exercé, peut devenir une source de prospérité. Rien de ce qui tend à faciliter la communication entre les États n’est indigne des soins publics.

CHAPITRE XLIII.

Continuation du même Sujet.

LA quatrième classe contient les pouvoirs suivans :

1°. « D’encourager le progrès des sciences et des arts utiles, en assurant pour un temps limité, aux Auteurs et Inventeurs, le droit exclusif de disposer de leurs écrits ou de leurs découvertes ».

L’utilité de ce pouvoir est évidente. Le droit des Auteurs sur leurs manuscrits a été solemnellement reconnu d’après le droit commun en Angleterre. Les inventions utiles semblent par la même raison appartenir aux inventeurs. Le bien public s’accorde à cet égard avec l’intérêt des individus. Les États ne peuvent séparément faire de dispositions efficaces pour l’un ou l’autre de ces deux cas, et plusieurs d’entr’eux ont prévenu la décision à cet égard par des loix copiées sur celles du Congrès.

2°. « D’exercer un droit de Législation exclusif dans tous les cas possibles, sur tout district, (n’excédant pas dix mille carrés) qui deviendra par la cession de quelques États particuliers et le consentement du Congrès, la résidence du Gouvernement des États-Unis, et d’exercer la même autorité sur toutes les places achetées avec le consentement de la Législature de l’État où elles seront situées, à l’effet d’y construire des forts, magasins, arsenaux, chantiers et autres édifices essentiels ».

L’indispensable nécessité d’accorder au Gouvernement une autorité complette dans le lieu de sa résidence, n’a pas besoin d’être démontrée. Toutes les Législatures de l’Union, je pourrois dire de l’univers, exercent ce pouvoir comme une conséquence de leur suprématie générale. Sans cela, non-seulement l’autorité publique pourroit être insultée et sa marche interrompue ; mais la dépendance où les Membres du Gouvernement se trouveroient vis-à-vis de l’État où seroit le lieu de sa résidence, le besoin qu’ils auroient d’être protégés par lui dans l’exercice de leurs fonctions exposeroient le Corps législatif au reproche de frayeur ou de séduction, aussi déshonorant pour lui que propre à indisposer les autres Membres de la Confédération : de plus le rassemblement successif des établissemens publics autour du Gouvernement, deviendroit un gage public trop important pour rester entre les mains d’un seul État, et en multipliant les obstacles à son changement de place, lui ôteroit encore de l’indépendance qui lui est nécessaire. Le peu d’étendue du district fédéral, suffit pour dissiper la crainte contraire. Au reste le district destiné à devenir le siège du Gouvernement, ne sera consacré à cet usage qu’avec le consentement de l’État qui le cédera, et cet État dans la Convention qu’il fera à cet égard, ne manquera sûrement pas d’assurer les droits et de consulter le vœu des habitans, qui de leur côté auront assez d’intérêt à cette cession pour y accéder volontairement ; ils auront leurs voix dans l’élection des Membres du Gouvernement auquel ils obéiront, ils auront pour leurs besoins locaux, une Législature municipale nommée par leurs suffrages ; enfin le droit que la Législature d’un État aura de faire la cession dont il s’agit et le droit que les habitans de la portion cédée auront de la ratifier, résultera du consentement général de tous les habitans de cet État, qu’ils auront exprimé en adoptant la Constitution : toute objection à cet égard est donc prévenue.

La nécessité d’une autorité semblable sur les forts, magasins, etc. établis par le Gouvernement général, n’est pas moins palpable. L’argent du trésor public avec lequel ils ont été construits, la propriété publique qui y est déposée, ne permettent pas de les laisser sous l’autorité d’un État particulier, et les places d’où dépend la sureté de l’Union ne doivent pas être sous la garde d’un seul de ses Membres. La disposition qui exige le consentement des États intéressés, pour tout établissement de cette nature, prévient toute difficulté.

3°. « De déclarer la peine de la trahison ; mais aucun Bill d’attainder pour trahison, n’emportera ni infamie, ni confiscation, que pour la vie de la personne condamnée. »

Comme le crime de trahison peut être dirigé contre les États-Unis, il faut que le Gouvernement des États-Unis ait le pouvoir de le punir, mais la possibilité de créer et de supposer de nouveaux genres de trahison, est une arme dangereuse dont les factions qui naissent presque toujours dans un État libre peuvent se servir pour assouvir leur haine ou exercer leurs violences, et la Convention a sagement opposé une barrière à ce danger, en insérant dans la Constitution une définition précise de ce crime, en fixant la preuve nécessaire pour en opérer la conviction, défendant au Congrès même lorsqu’il prononcera la peine, d’en étendre l’effet au-delà de la personne du coupable.

4°. « D’admettre de nouveaux États dans l’Union, mais aucun nouvel État ne pourra être formé ou établi dans la jurisdiction d’un autre État, ni aucun État ne pourra être formé par la réunion de deux ou plus d’États, ou de partie d’État sans le consentement des législatures des États intéressés, aussi bien que du Congrès ».

Les articles de la Confédération ne contenoient aucune disposition à cet égard. Le Canada s’unissant aux mesures des États-Unis devoit être de droit admis dans la Confédération, et les autres Colonies, (par ce mot on désignoit évidemment les Colonies angloises) avec le consentement de neuf États. Les rédacteurs de cet acte semblent ne s’être pas occupés de la possibilité de l’établissement de nouveaux États. Nous avons vu l’inconvénient de cette omission et l’usurpation de pouvoir à laquelle elle a conduit le Congrès. C’est avec raison, que la nouvelle Constitution répare cet oubli. La disposition générale qui porte qu’il ne sera point formé de nouveaux États sans le consentement du Gouvernement fédéral et des États intéressés, est conforme aux principes qui doivent décider les affaires de cette nature. Les deux dispositions particulières qui portent qu’il ne sera jamais formé plusieurs États par la division d’un seul, ou un seul par la réunion de plusieurs, sans leur consentement, doit tranquilliser à la fois les plus grands et les plus petits.

5°. « De disposer du territoire ou autre propriété appartenant aux États-Unis, et de faire à cet égard, tous les règlemens et dispositions nécessaires ; et rien dans cette Constitution ne pourra être interprété de manière à porter préjudice aux droits des États-Unis, ou d’aucun État en particulier ».

Ce pouvoir est d’une grande importance et doit être admis par les mêmes considérations que le précédent. La réserve qui s’y trouve unie, sage en elle-même, étoit vraisemblablement nécessitée par les craintes et les contestations, assez connues du public, qui s’étoient élevées relativement au territoire de l’Ouest.

6°. « Les États-Unis sont encore chargés de garantir à tous les États de l’Union la forme de Gouvernement républicain, de les défendre de toute invasion et à la réquisition du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif, quand le pouvoir législatif ne pourra être convoqué, de toute violence domestique. »

Dans une Confédération fondée sur des principes républicains et composée d’États républicains, le Gouvernement fédéral doit évidemment avoir le pouvoir de défendre le système général contre les innovations aristocratiques ou monarchiques. Plus l’Union est intime, plus chaque membre a d’intérêt aux institutions politiques de tous les autres et de droit d’exiger que la forme de Gouvernement existante à l’époque du contrat, soit solidement maintenue. Mais un droit suppose nécessairement un moyen de l’exercer ; et où ce moyen seroit-il déposé, si ce n’est où la Constitution l’a placé ? Des Gouvernemens dont le principe et les formes sont hétérogènes, sont moins propres à former une coalition fédérative quelconque, que s’ils étoient homogènes. « La république fédérative d’Allemagne, dit Montesquieu, est composée de villes libres et de petits États soumis à des princes. L’expérience fait voir qu’elle est plus imparfaite que celle de Hollande ou de Suisse ». « Tout fut perdu en Grèce ajoute-t-il, lorsque les Rois de Macédoine obtinrent une place parmi les Amphictions ». Dans le dernier cas, on ne peut douter que la force disproportionnée du nouveau membre de la Confédération n’ait eu autant de part aux événemens que la forme de son Gouvernement. On demandera peut-être quelle peut être l’utilité de cette précaution et si elle ne pourra pas devenir un prétexte pour faire des changemens dans les Gouvernemens des États, sans leur consentement. Il est aisé de répondre à ces questions. S’il n’arrive pas d’événemens qui rendent l’intervention du Gouvernement général nécessaire, la disposition qui les prévoit ne sera dans la Constitution qu’une superfluité sans danger ; mais qui pourroit prévoir les effets des caprices des États particuliers, de l’ambition et de l’audace de ceux qui les gouverneront, des intrigues et de l’influence étrangère ? À la seconde question on peut répondre, que si le Gouvernement général intervient en vertu de son autorité constitutionnelle, il ne pourra agir que d’après elle. Mais cette autorité ne s’étend qu’à la garantie de la forme du Gouvernement républicain, qui en suppose l’existence antérieure. Ainsi tant que les États conserveront la forme républicaine, elle leur sera garantie par la Constitution fédérale : s’ils veulent y substituer de nouvelles formes républicaines, ils en ont le droit, et pourront réclamer pour celle qu’ils auront adoptée, la garantie fédérale. Le seul pouvoir qu’ils perdent, est celui d’adopter une Constitution qui ne seroit pas républicaine, et c’est un pouvoir que sans doute on ne regrettera pas pour eux.

La défense contre les invasions est une dette de la société envers ses membres. La latitude de l’expression qu’on trouve ici, semble assurer chaque État non-seulement contre toute hostilité étrangère, mais aussi contre l’ambition ou la vengeance d’un voisin plus puissant. L’exemple des Confédérations anciennes et modernes dispose à croire que les plus foibles membres de la Confédération doivent sentir la sagesse de cet article.

C’est avec autant de raison qu’on a ajouté la défense contre les violences domestiques. Parmi les Cantons Suisses qui, à proprement parler, ne sont pas réunis sous un seul Gouvernement, il existe une disposition pour cet objet, et l’histoire de leur Confédération nous apprend que des secours mutuels ont été souvent invoqués et accordés. Un événement récent et bien connu nous prépare à voir ces exemples se reproduire parmi nous.

Au premier aspect il paroîtroit absurde, d’après les principes républicains, de supposer ou que la majorité n’a pas le droit, ou que la minorité peut avoir la force de subvertir un Gouvernement, et que conséquemment l’intervention fédérale ne peut être requise que dans un cas où elle auroit un effet injuste. Mais ici, comme souvent, les raisonnemens de la théorie doivent être modifiés par les leçons de l’expérience. Des complots criminels pour l’exécution de quelque violence ne peuvent-ils pas être formés par la majorité d’un État, surtout s’il est petit, comme par la majorité d’un comté ou d’un district du même État ? Et si l’autorité de l’État doit dans le dernier cas protéger les magistrats locaux, le pouvoir fédéral ne doit-il pas dans le premier soutenir l’autorité légale de l’État ? En outre il est certaines parties des Constitutions des États qui sont tellement liées à la Constitution fédérale, qu’il est impossible de frapper l’une sans blesser l’autre. Des insurrections dans un État nécessiteront rarement l’intervention fédérale, à moins que le nombre de ceux qui y ont part, n’approche jusqu’à un certain point de celui des défenseurs du Gouvernement. Alors il vaudra bien mieux que la violence soit réprimée par un pouvoir supérieur, que de laisser la majorité soutenir la cause par de longs et sanglans débats. L’existence du droit d’intervention préviendra généralement la nécessité de l’exercer.

Est-il vrai que la force et le droit soient nécessairement du même côté dans les Gouvernemens républicains ? La minorité ne peut-elle pas avoir une supériorité acquise par des ressources pécuniaires, par les talens ou l’expérience militaires ou par de secrets secours des puissances étrangères, qui lui assureroient l’avantage même dans le cas d’un appel à la force ? Plus d’union, une situation plus avantageuse ne peuvent-ils pas lui donner la victoire sur un nombre supérieur à qui sa position ne permettroit pas d’agir avec autant de promptitude et de concert ? Il seroit absurde d’imaginer que dans l’épreuve de deux forces rivales, la victoire puisse être décidée par les règles qu’on suit dans un dénombrement, ou qui sont le sort d’une élection. Enfin ne peut-il pas arriver, qu’une minorité de Citoyens puisse devenir une majorité d’hommes par le renfort d’une certaine quantité d’habitans étrangers, par le concours accidentel de quelques aventuriers ou de ceux que la Constitution de l’État n’admet pas aux droits de suffrages ? Je ne parle pas de cette malheureuse classe d’individus, nombreux dans quelques États, qui durant le calme d’un Gouvernement régulier, abaissés au-dessous de la qualité d’hommes, peuvent se relever au milieu des scènes orageuses de la guerre civile, et donner l’avantage de la force au parti auquel ils s’uniront.

Lorsqu’on peut douter de quel côté est la justice, quels meilleurs arbitres peut-on désirer entre deux factions violentes, dont les sanglans débats déchirent le sein d’un État, que les Représentans des États confédérés, qui ne sont point échauffés par l’animosité locale ? À l’impartialité de juges ils uniront l’affection d’amis. Il seroit bien heureux que tous les Gouvernemens libres eussent ce remède dans leurs maux, et qu’un moyen aussi efficace put assurer la paix du genre-humain.

Si l’on demande quelle sera la digue qu’on pourra opposer à une insurrection qui parcourroit tous les États, et qui sans un droit constitutionnel, se trouveroit armée d’une supériorité de force effective ; je répondrai qu’heureusement un mal de cette nature est aussi peu dans les probabilités humaines, que le remède est au-dessus des connoissances humaines. Pour que la Constitution fédérale mérite notre approbation, il lui suffit d’avoir diminué les dangers d’un malheur auquel nulle Constitution ne pourroit remédier.

Parmi les avantages des républiques fédératives indiqués par Montesquieu, l’un des plus importans est que, « s’il arrive quelque sédition chez l’un des Membres confédérés, les autres peuvent l’appaiser. Si quelques abus s’introduisent quelque part, ils sont corrigés par les parties saines. »

7°. « Le Congrès considérera toutes dettes et engagemens contractés avant l’adoption de cette Constitution comme aussi valides contre les États-Unis sous cette Constitution que sous la précédente Confédération ».

Ceci ne peut être considéré que comme une proposition déclaratoire et indépendamment des autres motifs a peut-être été inséré pour la tranquillité des créanciers étrangers des États-Unis, qui n’ont pu ignorer le système de quelques hommes qui prétendent qu’un changement dans la forme politique d’une société civile a l’effet magique de dissoudre les engagemens moraux.

Parmi les moins importantes critiques dirigées contre la Constitution, on a remarqué que la validité des engagemens auroit dû être assurée en faveur des États-Unis, aussi bien que contr’eux. On peut répondre aux auteurs de cette découverte, ce que peu de gens ignorent : c’est que les engagemens étant réciproques par leur nature, en assurer la validité d’un côté, c’est par une conséquence nécessaire, l’assurer aussi de l’autre, et que l’article étant purement déclaratoire, le principe établi dans un cas s’étend à tous les autres. On peut leur dire encore, qu’une Constitution ne doit prévoir que les dangers réels, et qu’on ne peut craindre sérieusement que le Gouvernement, avec ou même sans déclaration constitutionnelle qui lui indique sa marche, ose remettre des dettes légitimement contractées envers la Nation, sous le prétexte de la prétendue omission dont il s’agit.

8°. « Le Congrès pourra faire des amendemens qui devront être ratifiés par les trois quarts des États, et ce droit ne sera soumis qu’à deux exceptions ».

On a dû prévoir que l’expérience indiqueroit des changemens utiles. Il falloit déterminer la manière de les effectuer. La forme adoptée à cet égard par la Convention, semble prévenir toutes les objections, elle préserve également et de cette extrême facilité qui rendroit la Constitution trop peu stable, et de cette difficulté insurmontable qui perpétueroit ses défauts reconnus. Elle met et le Gouvernement général, et ceux des États, à portée de corriger les erreurs à mesure qu’elles seront manifestées par l’expérience. L’exception en faveur de l’égalité de suffrages dans le Sénat, a été admise comme le Palladium de la souveraineté laissée aux États, souveraineté reconnue et assurée par ce principe de représentation dans une des branches de la Législature : vraisemblablement, elle a été exigée par les États, qui sont particulièrement attachés à cette égalité. Les droits mentionnés dans la seconde exception, y sont sans doute garantis et maintenus par les mêmes raisons qui les ont fait admettre.

« La ratification des Conventions de neuf États, sera suffisante pour l’établissement de cette Constitution parmi les États qui la ratifieront ainsi ».

L’article parle de lui-même. La ratification expresse du Peuple peut seule donner à la Constitution la validité nécessaire. Requérir le consentement des treize États, c’eut été soumettre les plus grands intérêts de la société générale aux caprices ou à la corruption d’un seul membre. C’eut été dans la Convention un défaut de prévoyance que notre expérience eût rendu inexcusable.

Deux questions très-délicates se présentent à cette occasion : 1°. d’après quels principes la Confédération qui étoit un contrat solemnel passé entre les États, a-t-elle pu être détruite sans le consentement unanime de tous ceux entre lesquels elle avoit été formée ? 2°. Quels seront les rapports qui exigeront entre les États qui auront ratifié la Constitution, s’ils sont neuf ou plus, et ceux qui n’y auront pas accédé ?

On répond à la première question, par la nécessité, par l’intérêt de notre conservation, par cette loi suprême qui décide que la sureté et le bonheur de la société sont le but où tendent toutes les institutions politiques, et auquel elles doivent toutes être sacrifiées. Peut-être aussi peut-on trouver une réponse dans les principes mêmes du contrat dont il s’agit. Parmi les reproches faits à la Confédération, on a remarqué que dans plusieurs États, elle n’avoit reçu d’autre confirmation, que la ratification de la Législature. L’équité prononce que l’obligation des autres États peut être plus forte. Un contrat entre des souverains indépendans, fondé sur des actes du pouvoir législatif, ne peut avoir plus de validité qu’une ligue ou un traité entre des Nations distinctes. C’est un principe reconnu en matière de traités, que tous les articles sont réciproquement conditions l’un de l’autre ; l’infraction d’un article, est une infraction de tout le traité : une infraction commise par l’une des parties dégage toutes les autres, et les autorise à prononcer s’il leur plaît, que le contrat est rompu et annulé. S’il étoit nécessaire de recourir à ces vérités délicates pour justifier une dissolution du pacte fédéral sans le consentement de tous les États, ne seroit-il pas difficile aux parties plaignantes de se disculper des nombreuses et importantes infractions qu’on pourroit leur reprocher ? Il fut un temps où il étoit bien important pour nous de jetter un voile sur les idées que contient ce paragraphe. Mais la scène a changé, et les mêmes motifs nous prescrivent une autre conduite.

La seconde question n’est pas moins délicate ; et l’espérance flatteuse qu’elle sera purement hypothétique, défend de se livrer à cet égard à une discussion superflue. C’est une de ces circonstances où il faut laisser les choses s’arranger d’elles-mêmes. On peut observer en général, que s’il n’existe plus de relations politiques entre les États qui accepteront la Constitution et ceux qui la refuseront, du moins les relations morales ne seront point effacées. Les loix de la justice, des deux côtés, seront toujours en vigueur, et devront être observées ; les droits de l’humanité doivent dans tous les cas être scrupuleusement et mutuellement respectés ; tandis que l’intérêt commun, et par-dessus tout le souvenir de tout ce qui doit nous rendre chers les uns aux autres, prévenant les effets d’une Union qui bientôt triomphera de tous les obstacles, inspirera aux uns la modération, aux autres la prudence.

CHAPITRE XLIV.

Continuation et fin du même Sujet.

UNE cinquième classe de dispositions en faveur de l’autorité fédérale, est formée par les restrictions suivantes faites par la Constitution à l’autorité des différens États.

1°. « Aucun des États de l’Union ne pourra conclure aucun traité, alliance ou confédération, accorder des lettres de marque ou de représailles, battre monnoie, créer des billets de crédit, autoriser le paiement des dettes avec d’autres signes représentatifs que l’or et l’argent, passer aucun bill d’attainder, aucune loi dont l’effet soit rétroactif, ou aucune loi portant atteinte aux obligations résultantes des contrats, ni accorder aucun titre de noblesse ».

La prohibition des traités, alliances et confédérations fait partie des articles de l’Union actuelle ; il est inutile de détailler les motifs qui l’ont fait adopter dans la nouvelle. La prohibition des lettres de marque est encore une partie de l’ancien système, à laquelle on a donné un peu plus d’étendue dans le nouveau. Les États pouvoient accorder des lettres de marque après une déclaration de guerre : par la Constitution nouvelle, le Gouvernement des États-Unis en a seul le droit avant comme après la déclaration ; ce changement est utile. On ne sauroit trop apprécier les avantages de l’uniformité sur tous les objets qui regardent les puissances étrangères et d’une responsabilité immédiate vis-à-vis de la Nation, sur toutes les choses dont la Nation elle-même est responsable.

La Constitution nouvelle ôte aux États le droit de battre monnoie : la Confédération existante leur permet de l’exercer concurremment avec le Congrès, en réservant exclusivement à celui-ci le droit d’en fixer le titre et la valeur. Ce droit laissé aux États n’a d’autre effet que de multiplier des établissemens dispendieux et de diversifier le poids et les formes des pièces de monnoies en circulation, inconvénient qui détruit entièrement l’objet pour lequel ce pouvoir a été originairement donné au Congrès. Si l’on trouve de l’inconvénient à envoyer l’or et l’argent pour la refonte à une seule monnoie centrale, le Congrès pourra y remédier en établissant des monnoies particulières.

La prohibition des bills de crédit doit plaire à tout Citoyen qui aime la justice et qui connoît les vraies sources de la prospérité publique. Les pernicieux effets du papier-monnoie créé en Amérique depuis la paix, la perte de cette confiance si nécessaire entre les individus, de la confiance si nécessaire dans les assemblées représentatives, de l’industrie et des mœurs du Peuple, enfin du caractère républicain, imposent aux États coupables de cette faute, une dette énorme qu’ils ne pourront acquitter de sitôt ; ce crime ne peut être expié que par un sacrifice volontaire et juste du pouvoir qui en a été l’instrument. Indépendamment de ces considérations puissantes, on peut observer que les mêmes raisons qui font refuser aux États le pouvoir de fixer la valeur de la monnoie, doivent empêcher, de leur donner le droit d’y substituer du papier. Si chaque État avoit le droit de régler la valeur de sa monnoie, il y auroit autant de différentes valeurs qu’il y a d’États, et ainsi tout commerce entr’eux seroit arrêté. Un État pourroit donner un effet rétroactif aux changemens faits dans la valeur de sa monnoie et faire tort par cette opération à des Citoyens d’autres États, ce qui feroit naître des animosités dangereuses. Des individus sujets de puissances étrangères pourroient éprouver aussi l’effet de dispositions semblables, et la Confédération seroit discréditée et désunie par l’imprudence d’un seul de ses membres. Il n’est aucun de ces malheurs que le droit accordé aux États d’émettre du papier-monnoie, ne pût produire aussi-bien que le droit de battre monnoie. Les mêmes motifs ont déterminé la Convention à ôter aux États le pouvoir d’autoriser le payement des dettes avec d’autres signes représentatifs que l’or ou l’argent.

Les bills d’attainder, les loix dont l’effet est rétroactif, les loix qui détruisent des obligations contenues dans des contrats, sont contraires aux premiers principes de la société et à tous les principes d’une bonne Législation. Les deux premiers de ces actes sont défendus par les déclarations qui précèdent quelques-unes des Constitutions des États, et tous sont proscrits par l’esprit et le vrai sens de ces chartes fondamentales. Notre expérience nous a cependant appris qu’il falloit de nouvelles précautions pour les prévenir. C’est donc avec raison que la Convention a donné un nouvel appui à la sûreté personnelle et aux droits privés ; et je suis bien trompé si en cela elle n’a aussi scrupuleusement consulté les vrais sentimens que l’intérêt certain de ses commettans. Les sages habitans de l’Amérique sont las de cette politique incertaine qui a jusqu’ici dirigé leurs Gouvernemens. Ils ont vu avec douleur et indignation que les changemens soudains et les actes du pouvoir législatif sur les objets qui intéressent les droits personnels, ne sont que des chances pour des spéculateurs hardis et sûrs de leur influence, et des pièges pour la partie la plus industrielle et la moins instruite de la Nation. Ils ont vu que dans ces occasions, un acte du pouvoir législatif n’est que le premier anneau d’une longue chaîne, que tous ceux qui le suivent, ne sont que les conséquences d’une première faute. Ils en ont conclu sagement qu’il falloit une importante réforme dont l’effet fût d’anéantir les spéculations sur les mesures publiques, d’inspirer la prudence et l’industrie, et de soumettre les Conventions particulières à des loix certaines. La prohibition relative aux lettres de noblesse est prise des articles de la Confédération, et n’a pas besoin d’interprétation.

2°. « Aucun État ne pourra sans le consentement du Congrès, établir aucun impôt ou droit sur les importations ou exportations, excepté ceux qui seront absolument nécessaires pour exécuter ses loix d’inspection ; et le produit net de tous droits et impôts établis par aucun des États sur les importations et les exportations, devra être versé dans le trésor des États-Unis : enfin toute loi semblable sera sujette à la révision et à la négative du Congrès. Aucun État ne pourra, sans le consentement du Congrès, établir aucun droit de tonnage, entretenir des Troupes ou des Vaisseaux en temps de paix, conclure aucune Convention ou Concordat avec un autre État, ou avec une puissance étrangère, ou s’engager dans une guerre, à moins qu’il ne soit envahi, ou dans un danger imminent qui n’admette aucun délai ».

La restriction du pouvoir des États sur les importations et exportations, est fondée sur les raisons qui prouvent la nécessité de laisser au Gouvernement fédéral le soin de régler le commerce. Il est inutile d’observer encore ici que par la manière dont cette restriction est modifiée, les États conserveront le degré d’autorité nécessaire pour la facilité de leurs importations ou exportations, et le Congrès n’a que le droit d’en prévenir l’abus.

Les autres dispositions de cette clause sont si simples ou ont été examinées avec tant de soin, qu’il seroit inutile de s’y arrêter encore.

La sixième et dernière classe est composée de pouvoirs et de dispositions dont toutes les précédentes reçoivent leur efficacité.

1°. « Le premier de ces pouvoirs est celui de porter toutes les loix qui seront nécessaires et convenables pour mettre à exécution les pouvoirs ci-dessus et tous autres pouvoirs confiés par cette Constitution au Gouvernement des États-Unis. »

Peu de parties de la Constitution ont été attaquées avec plus de fureur, et à l’examen comme nous l’avons démontré ailleurs, il n’en est point qui soit plus à l’abri de tout juste reproche. Sans l’existence de ce pouvoir, la Constitution ne seroit qu’un vain écrit. Ainsi ceux qui ne veulent pas que cet article fasse partie de la Constitution, prétendent seulement que sa forme est vicieuse. Mais ont-ils examiné s’il étoit possible de lui en donner une meilleure ?

Il restoit encore à la Convention quatre différens partis à prendre à ce sujet. Elle pouvoit en copiant le second article de la Confédération existante, défendre l’exercice de tout pouvoir non expressément délégué ; elle pouvoit essayer une énumération positive des pouvoirs désignés par cette expression, « nécessaires et convenables » ; elle pouvoit en essayer une énumération négative en spécifiant les pouvoirs exceptés de cette désignation générale : elle pouvoit enfin garder à cet égard un silence absolu en laissant à interprétation à fixer les pouvoirs nécessaires.

Si la Constitution eut pris le premier parti et adopté le second article de la Confédération, il est évident que le nouveau Congrès se fut trouvé comme le Congrès actuel, dans l’alternative ou d’interpréter le mot expressément à la rigueur, et d’ôter ainsi au Gouvernement toute autorité réelle, ou de lui donner une latitude qui auroit détruit toute la force de la restriction. Il seroit aisé de prouver si cela étoit nécessaire, qu’aucun pouvoir important, délégué par les articles de la Confédération, n’a été ou ne peut être exercé par le Congrès, sans invoquer plus ou moins le secours de l’interprétation. Comme les pouvoirs délégués sous le nouveau système sont plus étendus, le Gouvernement se trouvera encore plus embarrassé dans l’alternative ou de trahir l’intérêt public en restant dans l’inaction, ou d’enfreindre la Constitution en exerçant des pouvoirs nécessaires, mais non expressément accordés.

Si la Convention eût essayé une énumération positive des pouvoirs nécessaires pour donner de l’efficacité à tous les autres, cette épreuve eût nécessité un Code complet de toutes les loix relatives aux sujets sur lesquels porte la Constitution, approprié non-seulement à l’état actuel des choses, mais à tous les changemens que l’avenir peut produire : car dans toute application nouvelle d’un pouvoir général, les pouvoirs particuliers qui sont les moyens de parvenir au but du pouvoir général, doivent nécessairement changer avec lui, et il est souvent utile de les changer, même lorsque le but reste le même.

Si elle eût tenté de compter tous les pouvoirs ou moyens particuliers qui n’étoient pas nécessaires pour l’exercice des pouvoirs généraux, la tâche n’eût pas été moins chimérique et eût donné lieu à une objection nouvelle ; en effet toute omission dans l’énumération eût produit l’effet d’une attribution positive de pouvoir. Si pour éviter cette conséquence, elle se fût bornée à une énumération partielle des exceptions, et eût désigné tout le reste par l’expérience de pouvoirs non nécessaires, il fût arrivé que l’énumération n’eût compris qu’un petit nombre des pouvoirs exceptés, que c’eût été précisément ceux dont l’exercice vraisemblablement n’eût jamais pu être usurpé et toléré, parce que dans l’énumération on eût choisi les plus évidemment inutiles, mais dans le nombre de ceux qui n’auroient pas été spécialement désignés, il eût pu s’en trouver dont l’exercice sans aucun avantage eût entraîné des inconvéniens, et ceux-là se fussent trouvés moins spécialement, moins efficacement exceptés, que dans le cas où il n’y eût pas eu d’énumération partielle.

Si la Constitution eût gardé le silence sur cet objet, il n’est pas douteux que tous les pouvoirs particuliers nécessaires pour l’exercice des pouvoirs généraux, eussent appartenu au Gouvernement par une conséquence nécessaire. Il n’est pas de principe plus universellement reçu par les loix et par la raison que celui-ci : lorsque la fin est reconnue nécessaire, les moyens sont permis ; toutes les fois que la loi confère le pouvoir général de faire une chose, tous les pouvoirs particuliers nécessaires pour y parvenir, sont compris dans sa disposition. Si la Convention eût suivi cette dernière méthode, l’objection qu’elle éprouve aujourd’hui, lui eût été faite avec autant d’apparence de raison, et il en fût résulté un inconvénient réel ; il fût resté un prétexte dont on eût pu se servir dans des occasions critiques, pour mettre en question les pouvoirs essentiels du Gouvernement fédéral.

Si l’on demande ce qui arriveroit dans le cas où le Congrès, par une fausse interprétation de cette partie de la Constitution, exerçoit des pouvoirs qui ne lui sont pas attribués par son véritable sens, je répondrai qu’il en résulteroit les mêmes effets que si le Congrès par une interprétation également fausse, donnoit trop d’étendue à aucun autre des droits qui lui sont conférés, que si son pouvoir général ayant été divisé en pouvoirs particuliers, l’un d’eux eût été infidèlement exercé ; enfin que si les Législatures des États eussent passé les bornes de leur autorité constitutionnelle. En premier lieu le succès de l’usurpation dépendroit du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire dont les fonctions sont d’expliquer les actes législatifs, et d’en affiner l’effet. Ensuite un second remède seroit entre les mains du Peuple qui en choisissant de plus fidèles représentans, pourroit annuler l’ouvrage des usurpateurs. Ce dernier moyen seroit bien plus sûr contre les actes inconstitutionnels de la Législature générale que de celle des États : en effet le Congrès ne pourroit usurper qu’en attaquant les droits des Législatures, qui seroient toujours prêtes à constater l’innovation, à réveiller les allarmes du Peuple, et à faire nommer par leur influence, d’autres membres de la Législature fédérale. Mais comme il n’y a point de Corps intermédiaire semblable entre les Législatures des États et le Peuple, intéressé à surveiller leur conduite, il leur sera plus aisé d’enfreindre les Constitutions des États, sans que leurs infractions soient remarquées ou corrigées.

2°. « Cette Constitution et les loix des États-Unis qui seront faites en conséquence et tous les traités conclus ou à conclure sous l’autorité des États-Unis, seront la loi suprême du pays, et les juges dans chaque État seront tenus de s’y conformer nonobstant toute disposition contraire qui se trouveroit dans la Constitution ou les loix d’un État ».

Le zèle indiscret des adversaires de la Constitution les a portés à attaquer même cette disposition sans laquelle tout le reste seroit évidemment si radicalement nul. Pour nous convaincre de cette vérité, supposons pour un moment que la souveraineté des Constitutions des États soit établie dans sa plénitude par une réserve en leur faveur.

D’abord, comme ces Constitutions investissent les Législatures des États d’une souveraineté absolue dans tous les cas qui ne sont pas exceptés par les articles de la Confédération existante, tous les pouvoirs contenus dans la Constitution proposée en tant qu’ils excédent ceux qui sont conférés par les articles de la Confédération, eussent été annulés et le nouveau Congrès réduit à l’état d’impuissance où nous voyons l’ancien.

Ensuite comme les Constitutions de quelques États ne reconnoissent pas expressément et pleinement les pouvoirs de la Confédération existante, une disposition précise qui établiroit la suprématie des Constitutions des États, rendroit incertains tous les pouvoirs conférés par la Constitution proposée.

Troisièmement comme les Constitutions des États différent à beaucoup d’égards entr’elles, il pourroit arriver qu’un traité ou une loi nationale d’une grande et d’une égale importance pour les États, se trouvât en contradiction avec quelques-unes des Constitutions, et s’accordât avec les autres, de sorte qu’elle seroit exécutée dans quelques États et sans effet par-tout ailleurs.

Enfin le monde verroit pour la première fois, un Gouvernement fondé sur le renversement de tous les principes fondamentaux des Gouvernemens ; il verroit l’autorité de la société entière subordonnée à l’autorité des parties qui la composent ; il verroit un monstre dont la tête seroit gouvernée par ses membres.

3°. « Les Sénateurs et Représentans ci-dessus mentionnés, et les membres des Législatures des différens États, et tous les Officiers des pouvoirs exécutif et judiciaire, tant des États-Unis que des différens États, seront tenus, sous serment ou affirmation, de maintenir cette Constitution ; mais aucune preuve de religion ne sera requise pour remplir aucun office ou emploi public sous l’autorité des États-Unis ».

On a demandé pourquoi on avoit cru nécessaire de faire prêter serment aux Magistrats des États, de maintenir la Constitution fédérale, et pourquoi on n’avoit pas imposé aux officiers des États-Unis le même serment en faveur des Constitutions des États.

Parmi plusieurs raisons de cette distinction, j’en assignerai une seule qui me paroît simple et concluante. Les membres du Gouvernement fédéral ne seront jamais chargés de l’exécution des Constitutions des États. Les membres et officiers des Gouvernemens des États, au contraire, seront agens nécessaires de l’exécution de la Constitution fédérale. L’élection du Président et du Sénat dépendra dans tous les cas des Législatures des États. L’élection de la chambre des Représentans, également dépendante de la même autorité dans ce premier moment, sera vraisemblablement toujours dirigée par les Officiers et d’après les loix des États.

4°. Parmi les dispositions d’où doit résulter l’efficacité des pouvoirs du Gouvernement fédéral, peuvent être comptées celles qui regardent les pouvoirs exécutif et judiciaire : mais comme je leur réserve ailleurs un examen particulier, je n’en parlerai pas ici.

Nous avons maintenant examiné en détail tous les articles qui composent la somme du pouvoir délégué par la Constitution au Gouvernement fédéral, et nous avons prouvé qu’il n’en est aucune partie qui ne soit essentielle au maintien de l’Union. Maintenant ce pouvoir sera-t-il conféré dans son intégrité ? La question se résout à savoir, si l’on doit établir un Gouvernement suffisant pour le maintien de l’Union, ou, en d’autres mots, si l’Union doit être maintenue.

CHAPITRE XLV.

Du danger supposé auquel les pouvoirs conférés à l’Union, peuvent exposer les Gouvernemens des États.

APRÈS avoir démontré qu’aucun des pouvoirs conférés à l’Union n’est sans nécessité ou contraire à la raison, la question qui se présente la première est celle de savoir si leur réunion peut être dangereuse pour la portion d’autorité laissée aux États particuliers.

Les adversaires du plan de la Convention, au lieu d’examiner d’abord, quel degré de pouvoir étoit nécessaire à l’exercice des fonctions du Gouvernemens fédéral, se sont épuisés à traiter une question secondaire : ils n’ont considéré que les effets du pouvoir conféré par la Constitution, sur les Gouvernemens des États particuliers. Mais si l’Union, comme je l’ai prouvé, est nécessaire pour défendre l’Amérique des dangers extérieurs ; si elle est essentielle pour nous défendre de la violence et de l’oppression de ces factions qui mêlent tant d’amertume aux jouissances de la liberté, et de ces établissemens militaires qui finissent toujours par en empoisonner la source ; si, en un mot, l’Union est essentielle au bonheur du Peuple de l’Amérique, n’est-il pas absurde de s’opposer à l’établissement d’un Gouvernement sans lequel l’Union n’aura ni force ni utilité, sous prétexte qu’il diminuera l’importance des Gouvernemens des États particuliers ? La révolution américaine a donc été accomplie, la Confédération américaine formée, tant de sang a donc été versé et tant de millions si péniblement acquis ont été dépensés non pour assurer au Peuple de l’Amérique la paix, la liberté, la sécurité ; mais pour faire jouir quelques États, quelques établissemens particuliers d’une certaine étendue de pouvoir, de certaines dignités, de quelques attributs de la souveraineté ? On a osé dire dans l’ancien monde que les Peuples étoient faits pour les Rois et non les Rois pour les Peuples. Veut-on faire revivre ici sous une autre forme, cette doctrine impie, et le vrai bonheur du Peuple sera-t-il sacrifié aux intérêts de quelques institutions politiques ? Non, nous démentirons la prédiction de ces écrivains qui se sont trop pressés de nous juger ; nous n’oublierons pas que le bien public, le bonheur réel du Peuple doit être le premier objet de nos efforts ; qu’un Gouvernement n’est bon que lorsqu’il tend à ce but. Si le plan de la Convention devoit nuire à la prospérité générale, je dirois, rejettons le plan qui nous est présenté. Si l’Union elle-même étoit incompatible avec le bonheur du Peuple, je dirois, détruisons l’Union. De même si la souveraineté des États est contraire au bien public, tout bon Citoyen doit vouloir qu’elle soit sacrifiée au bien public. Nous avons fait voir jusqu’à quel degré ce sacrifice est nécessaire. L’autorité qui reste aux États est-elle en danger ? Quels sont les dangers qui la menacent ? telle est la question qui nous reste à examiner.

Dans le cours de cet ouvrage, il a été présenté quelques considérations qui ne permettent pas de croire que le Gouvernement fédéral puisse jamais devenir fatal aux Gouvernemens des États. Plus je réfléchis sur ce sujet, plus je suis persuadé que si l’équilibre est jamais rompu, c’est du côté des États que penchera la balance.

Nous avons vu dans tous les exemples des Confédérations anciennes et modernes, les membres tendre à dépouiller le Gouvernement général, toujours impuissant pour se défendre. Il est vrai que dans la plupart de ces exemples, le système de Gouvernement étoit assez différent de celui qui est fournis à notre examen, pour affoiblir considérablement l’induction qu’on en pourroit tirer ; cependant comme les États, dans la Constitution proposée conserveront une portion considérable de souveraineté active, il ne faut pas croire que ces exemples nous soient entièrement inapplicables. Dans la ligue Achéenne, l’autorité centrale avoit à peu près la forme et l’étendue que la Convention lui donne parmi nous. La Confédération de Lycie, d’après ce qui nous a été transmis de ses principes et de son organisation, avoit une plus grande analogie encore avec la Constitution proposée. Cependant l’histoire ne nous apprend pas qu’aucune des deux ait dégénéré ou tendu à dégénérer en un Gouvernement consolidé ; au contraire nous savons que la ruine de l’une des deux fut causée par l’impuissance où étoit l’autorité fédérale de prévenir les dissentions, et enfin la désunion totale des autorités subordonnées. Ces faits sont d’autant plus dignes de notre attention que les parties constituantes de ces Confédérations étoient unies par des causes extérieures plus nombreuses et plus puissantes, et qu’ainsi dans l’intérieur des nœuds moins serrés suffisoient pour lier chacun des membres à l’autorité centrale et à tous les autres membres de la Confédération.

Le système féodal nous offre un autre exemple de la même tendance. Jamais aucun lien de sentimens ou d’intérêt commun n’unissoit les Barons avec le Peuple, et ces liens existoient quelquefois entr’eux et le Souverain, et cependant dans le conflit des autorités rivales, le succès fut souvent du côté des Barons. Si des dangers extérieurs n’eussent rendu l’harmonie et la subordination nécessaire, particulièrement si les petits souverains eussent possédé l’attachement du Peuple, les grands Royaumes de l’Europe seroient aujourd’hui partagés entre autant de Princes indépendans, qu’il y avoit anciennement de Barons feudataires. Nous nous convaincrons que les Gouvernemens des États auront tout l’avantage sur le Gouvernement général, si nous les comparons quant à leur dépendance réciproque ; quant au degré d’influence personnelle ; quant aux pouvoirs constitutionnels ; quant à la prédilection et à l’appui du Peuple calculé d’après les probabilités ; enfin quant à la volonté et aux moyens, de résister aux mesures de l’autorité rivale et d’en arrêter l’effet.

Les Gouvernemens des États peuvent être regardés comme parties constituantes et nécessaires du Gouvernement fédéral, tandis que celui-ci n’est nullement essentiel à leur organisation ou à leur action. Le Président des États-Unis ne peut être élu sans le concours des Législatures. Elles auront toujours grande part à sa nomination et quelquefois la détermineront seules. La chambre des Représentans même, quoiqu’immédiatement tirés du Peuple, sera le plus souvent choisie par l’influence de cette classe d’hommes que leur crédit fait nommer membres des Législatures des États. Ainsi les deux principales parties du Gouvernement fédéral devront plus ou moins leur existence à la faveur des Gouvernemens des États, et seront ainsi dans une dépendance qui les disposera plutôt à un excès de complaisance, qu’à l’usurpation. D’un autre côté les membres des Gouvernemens des États ne devront jamais leur nomination à l’action directe du Gouvernement fédéral et très-rarement à l’influence locale de ses membres.

D’après leur organisation, les États-Unis emploieront un moins grand nombre de personnes que les États particuliers, et auront conséquemment moins d’influence personnelle. Le agens des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire de treize États et plus ; les juges de paix, les Officiers de Milice, toutes les personnes employées à l’administration de la justice, tous les Officiers des communautés des comtés et des villes, dans un pays peuplé de plus de trois millions d’hommes, excéderont au-delà de toute mesure en nombre, les agens de tout genre de l’administration fédérale. Comparez les Membres des trois grands Départemens, dans treize États, (en exceptant dans le Département judiciaire, les juges de paix) avec les Membres des Départemens correspondans dans l’administration fédérale ; comparez les Officiers de Milice de trois millions d’hommes, avec les Officiers de l’Armée et de la Marine, en supposant tels établissemens militaires ou navals qu’on voudra ; sans sortir des bornes de la probabilité, ou même de la possibilité, et à cet égard seul on sera forcé de reconnoître la prépondérance des États particuliers. Si le Gouvernement fédéral a ses Collecteurs d’impositions, les Gouvernemens des États auront aussi les leurs. Les premiers seront principalement sur les côtes et en petit nombre tandis que les derniers en grand nombre, couvriront toute la surface du pays : l’avantage est donc toujours du même côté. Il est vrai que la Confédération aura et pourra exercer le pouvoir d’établir des impôts intérieurs aussi bien qu’extérieurs ; mais il est probable qu’elle n’en usera que pour des besoins extraordinaires, qu’alors même on laissera aux États le droit de recouvrer eux-mêmes leurs contributions, et s’il arrive que le recouvrement se fasse par l’autorité de l’Union, ce sera vraisemblablement par les officiers des États et conformément à leurs loix. Il est très-probable que même dans d’autres cas, par exemple, dans l’organisation du pouvoir judiciaire, l’Union confiera son autorité aux Officiers des États. S’il arrive que le Gouvernement fédéral nomme des Collecteurs particuliers, l’influence de leur nombre ne pourra entrer en comparaison avec celle de la multitude d’Officiers des États qui la contrebalanceront. Dans chaque District qui se trouvera un Collecteur fédéral, il n’y aura pas moins de trente ou quarante Officiers de tout genre peut-être plus, plusieurs distingués par leur place et leur mérite personnel et dont l’influence combattra en faveur des États.

Les pouvoirs que la Constitution délègue au Gouvernement fédéral, sont en petit nombre et bornés. Ceux qui relieront aux États sont nombreux et illimités. Les premiers s’exerceront principalement sur des objets extérieurs, comme la guerre, la paix, les négociations, le commerce étranger sur lequel est fondée la plus grande partie du pouvoir d’imposer, qu’exercera l’Union. Les pouvoirs réservés aux États s’étendront à tous les objets, qui, dans le cours ordinaire des événemens intéressent la vie, la liberté, la propriété des Citoyens, l’ordre intérieur, les progrès, la prospérité de l’État.

Les fonctions du Gouvernement fédéral seront étendues et importantes en temps de guerre et dans les dangers ; celles des Gouvernemens particuliers dans les temps de paix et de tranquillité, et cet État sera vraisemblablement le plus fréquent. Ainsi en donnant au Gouvernement fédéral des pouvoirs suffisans pour la défense de la Nation, on éloignera les dangers à la faveur desquels il pourroit s’élever au-dessus des Gouvernemens des États.

La Constitution donne moins à l’Union de nouveaux pouvoirs, qu’elle ne met en vigueur ceux quelle avoit dans le principe. Celui qu’elle aura sur le commerce, est nouveau à la vérité, mais excite peu de réclamations, et ne peut faire naître d’appréhensions. Les pouvoirs relatifs à la guerre et à la paix, à l’armée et à la flotte, aux traités et aux finances, d’autres encore qui sont au nombre des plus importans, sont donnés au Congrès par les articles de la Confédération. Le changement proposé, sans en accroître l’étendue, établit un moyen plus efficace de les exercer. Le changement relatif à l’impôt, peut être regardé comme le plus important : et cependant le Congrès actuel a le pouvoir le plus absolu de requérir des États, des secours illimités en argent pour la défense commune et la prospérité générale ; le nouveau Congrès aura le même droit vis-à-vis des individus qui ne seront pas plus obligés que ne sont les États, à acquitter les contributions auxquelles ils seront taxés. Si les États eussent ponctuellement obéi aux articles de la Confédération, ou si leur obéissance eût pu être forcée par des moyens aussi paisibles que ceux qu’on peut employer vis-à-vis des individus, les Gouvernemens des États auroient-ils perdu leurs pouvoirs constitutionnels, et auroient-ils subi une consolidation complette ? Soutenir que cela fût arrivé, ce seroit dire que les Gouvernemens des États sont incompatibles avec les fonctions nécessaires à l’Union.

CHAPITRE XLVI.

Continuation du même Sujet ; examen des moyens d’influence du Gouvernement fédéral comparé avec ceux des États.

JE reprends le sujet du précédent chapitre, et je vais examiner si c’est le Gouvernement fédéral ; ou si ce sont les Gouvernement des États qui doivent le plus compter sur la prédilection et l’appui du Peuple. Quels que soient les différens modes de la nomination de leurs membres, nous devons les regarder l’un et l’autre comme réellement dépendans de la Nation dont ils ne sont que des agens et des délégués, revêtus de différens pouvoirs et chargés de fonctions diverses. Les adversaires de la Constitution semblent perdre entièrement de vue le Peuple, dans leurs raisonnemens à cet égard et considérer les Gouvernemens dont il s’agit, comme des rivaux et des ennemis travaillant chacun de leur côté à usurper leur autorité réciproque, sans aucun pouvoir supérieur qui les surveille et arrête leurs efforts. Qu’ils sortent d’erreur et sachent que quelque part que se trouve l’autorité déléguée, l’autorité primitive réside dans le Peuple seul ; que l’adresse ou l’ambition relative des différens Gouvernemens ne suffit pas pour étendre l’autorité de l’un aux dépens de l’autre. C’est des sentimens et de la volonté de leurs commettans, que dépendra toujours l’événement.

Quelques considérations, indépendamment de celles qui ont été indiquées dans une autre occasion, semblent prouver que le premier et le plus naturel attachement de chaque Citoyen sera pour l’État auquel il appartiendra ; un plus grand nombre d’individus pourra espérer d’avoir part à l’administration des États. Ils auront à donner plus de places et d’émolumens. Les intérêts domestiques et particuliers du Peuple seront confiés à leurs soins. Le Peuple sera plus familiarisé avec les affaires qu’ils traiteront, et en connoîtra mieux les détails. Les membres de ces Gouvernemens particuliers seront unis avec un grand nombre de Citoyens par des liens de relations personnelles et d’amitié, ou des attachemens de famille et de parti ; la faveur populaire sera donc de leur côté.

L’expérience vient à cet égard à l’appui du raisonnement. L’administration fédérale, quoique jusqu’ici défectueuse en comparaison de ce qu’elle doit être sous un meilleur régime, eut durant la guerre et surtout tant que son papier-monnoie fut en crédit, autant d’importance et d’activité qu’elle en aura jamais. Le Congrès étoit occupé d’une suite de mesures, dont l’objet étoit de défendre tout ce qui nous étoit cher et d’acquérir les biens les plus désirables pour un Peuple : et cependant dès qu’un enthousiasme passager pour les premiers Congrès fut dissipé, l’attention et l’attachement du Peuple se reporta sur les Gouvernemens particuliers ; le Conseil fédéral ne fut jamais l’idole du Peuple, et l’opposition à l’accroissement de ses pouvoirs et de son importance politique, fut toujours la route pratiquée par ceux qui vouloient fonder leur influence sur les préjugés de leurs Concitoyens.

Si le Peuple acquiert dans l’avenir plus d’attachement pour le Gouvernement fédéral que pour ceux des États, le changement ne pourra tenir qu’à des preuves convaincantes d’une meilleure administration, qui renverseront l’ordre des attachemens antérieurs. Dans ce cas, faudroit-il empêcher le Peuple de montrer plus de confiance à ceux qui s’en seroient montrés plus dignes ; mais dans ce cas même, les Gouvernemens des États n’auroient rien à craindre, car le pouvoir de l’Union ne peut s’exercer avec faveur que dans un espace circonscrit par des bornes certaines.

Je vais comparer à présent le Gouvernement fédéral et ceux des États relativement à la volonté et aux moyens qu’ils pourront avoir de combattre leurs mesures réciproques et d’en empêcher l’effet. Indépendamment des avantages déjà comptés en faveur des Gouvernemens des États, ils en auront un autre bien important : les membres du Gouvernement fédéral y apporteront une disposition favorable aux États, et du côté des Gouvernemens des États, cette disposition ne sera point réciproque. L’esprit local aura plus de force dans les premiers, que l’esprit national dans les seconds. Chacun sait qu’une grande partie des erreurs où sont tombés les États, venoient de la disposition de leurs membres à sacrifier l’intérêt commun et constant de la totalité de l’État aux vues partielles et isolées des comtés ou des districts qu’ils habitoient. Si leur politique ne peut s’étendre jusqu’aux limites d’un État, comment pourroient-ils faire de la prospérité générale de l’Union, de la dignité et de la considération qu’elle doit avoir, le but de leurs efforts et de leurs recherches ? La même raison qui dispose à croire que les États ne s’occuperont pas assez de l’intérêt national, doit persuader que les membres de la Législature fédérale seront trop occupés d’un intérêt local. Les États seront pour eux ce que les villes et les comtés sont pour les membres des Gouvernemens des États. Trop souvent les délibérations n’auront pas pour but la prospérité nationale, mais seront dirigées par les préjugés, les intérêts, les vues des Gouvernemens et du Peuple des États particuliers. Quel est en général l’esprit qui a caractérisé la conduite du Congrès ? La lecture des journaux de ses délibérations aussi bien que l’aveu sincère de ceux qui ont siégé dans cette assemblée, prouve que ses membres se sont montrés plus souvent partisans de leur état particulier, que défenseurs impartiaux de l’intérêt commun ; que si une fois on a sacrifié sans raison des considérations locales à l’agrandissement du Gouvernement fédéral, cent fois on a négligé les grands intérêts de la Nation pour ne s’occuper que des préjugés, des intérêts et des vues des États particuliers. Je ne prétends pas par ces réflexions insinuer que le nouveau Gouvernement fédéral n’embrassera pas un plan de politique plus étendu que celui qui existe ; bien moins encore, que ses vues seront aussi bornées que celles des Législatures des États ; mais seulement qu’il participera suffisamment de l’esprit de tous deux pour n’être pas disposé à attaquer les droits des États particuliers ou les prérogatives de leurs Gouvernemens. La disposition des Gouvernemens des États à augmenter leurs prérogatives aux dépens de celui de l’Union, ne sera point combattue par une disposition semblable dans le dernier.

Quand on supposeroit au Gouvernement fédéral une disposition à s’aggrandir égale à celle des États, les derniers auroient toujours l’avantage, quant aux moyens de repousser l’usurpation. Si une disposition d’une Législature particulière, contraire aux intérêts du Gouvernement national, obtient l’assentiment des Habitans de l’État, elle est exécutée à l’instant par des moyens prompts et qui sont entièrement à la disposition des membres du Gouvernement particulier. L’opposition du Gouvernement fédéral, l’intervention de ses officiers ne feroit qu’enflammer le zèle de tous les partis en faveur de l’État en question, et le mal ne pourroit être prévenu ou réparé, s’il en étoit encore temps, que par des moyens auxquels on ne doit jamais recourir sans répugnance et sans difficulté. D’un autre côté, si le Gouvernement fédéral vouloit faire mettre à exécution dans les États particuliers une mesure mauvaise ou bonne, mais seulement contraire au vœu populaire, les moyens de résistance seroient puissans et faciles. L’inquiétude du Peuple, sa répugnance ou peut-être son refus de coopérer avec les officiers de l’Union, la malveillance des Magistrats exécutifs, les embarras suscités par les artifices de la Législature, opposeroient dans chaque État des obstacles difficiles à vaincre ; si l’État étoit grand, les difficultés deviendroient plus sérieuses, et dans le cas où plusieurs États uniroient leurs efforts, il en résulteroit une masse de résistance que le Gouvernement fédéral n’oseroit combattre.

Mais les usurpations du Gouvernement fédéral sur ceux des États n’exciteroient pas l’opposition d’un seul État ou d’un petit nombre d’entr’eux ; elles seroient le signal d’une allarme universelle.

Chaque Gouvernement embrasseroit la défense de la cause commune. On entretiendroit des correspondances : on formeroit des plans de résistance ; un seul esprit animeroit tous les membres de la Confédération. Enfin la crainte de la tyrannie du Gouvernement fédéral produiroit la même combinaison qui se forma pour secourir un joug étranger, et il faudroit renoncer aux innovations projetées ou les soutenir par la force. Mais quel degré de folie pourroit porter le Gouvernement fédéral à une telle extrémité ? Dans la querelle avec l’Angleterre une partie de l’Empire combattoit contre l’autre. La partie la plus considérable attaquoit les droits de la moins nombreuse. L’entreprise étoit injuste et imprudente ; mais enfin à l’examen le succès n’en étoit pas absolument chimérique. Mais quelle seroit la contestation dans le cas que nous supposons ? quelles seroient les parties ? D’un côté un petit nombre de représentans et de l’autre tout le Peuple, ou plutôt une seule assemblée de représentans en opposition à treize assemblées représentatives appuyées de la totalité du Peuple dont les uns et les autres tiennent leur pouvoir.

Le seul refuge de ceux qui prophétisent la chute des Gouvernemens des États, est de supposer contre toutes les règles du bon sens, que le Gouvernement fédéral pourra d’avance assembler une force militaire suffisante pour l’exécution de ses projets ambitieux. Les raisonnemens contenus dans cet ouvrage, auroient produit bien peu d’effet s’il étoit nécessaire de prouver le peu de réalité de ce danger. Le Peuple et les États éliront-ils, pendant un nombre d’années suffisant pour l’exécution de cette entreprise, une suite non interrompue d’hommes disposés à les trahir ? Les traîtres suivront-ils uniformément et méthodiquement, un plan déterminé pour l’extension des établissemens militaires ? Les Gouvernemens et le Peuple des États verront-ils tranquillement l’orage se former, continueront-ils à en fournir eux-mêmes les élémens jusqu’à l’instant où il sera prêt à crever sur leurs têtes ? Cette idée doit paroître le rêve incohérent d’une imagination en délire ou l’exagération grossière et mal-adroite d’un zèle faux, plutôt que la sage appréhension d’un vrai patriotisme. Quelque extravagante que soit la supposition, adoptons-la. Qu’une Armée de troupes réglées, proportionnée aux ressources du pays, soit formée ; qu’elle soit entièrement à la dévotion du Gouvernement fédéral ; les Gouvernemens des États avec le Peuple seront encore en état de repousser le danger. Le nombre le plus considérable où, d’après le meilleur calcul, une Armée sur pied puisse être portée dans un pays quelconque, n’excède pas un centième de sa population, ou une vingtième partie des Habitans en état de portée les armes, ce qui ne seroit pas en Amérique plus de vingt-cinq ou trente mille hommes. Ils seroient opposés à une Milice de près de cinq cent mille Citoyens armés, conduits par des Officiers choisis parmi eux, combattant pour leur liberté commune, unis et dirigés par des Gouvernemens, assurés de leur affection et de leur confiance. On peut douter qu’une Milice ainsi disposée, fût vaincue par un nombre égal de Troupes réglées, et il suffit de connoître les détails de notre glorieuse résistance aux armes angloises, pour être disposé à en nier la possibilité. Outre l’avantage d’être armé, que les Américains ne partagent avec presqu’aucune autre Nation, l’existence des Gouvernemens particuliers qui sont sûrs de l’attachement du Peuple, et qui nomment les Officiers de la Milice, oppose aux entreprises de l’ambition ; une barrière plus redoutable que ne peut en offrir aucun Gouvernement simple, quelle que soit sa forme. Malgré les établissemens Militaires qui existent dans différens royaumes de l’Europe, et qui sont portés aussi haut que leurs ressources peuvent le permettre, les Gouvernemens de ces pays craindroient de laisser des armes dans les mains du Peuple, et il n’est pas certain qu’avec ce seul secours, ils ne parvinrent à briser leurs chaînes. Mais si ces Peuples avoient encore des Gouvernemens choisis par eux-mêmes, qui pussent recueillir leur vœu et diriger leurs forces, des Officiers choisis dans le sein même de la Milice, par ces Gouvernemens qui leur fussent attachés ainsi qu’à la Milice, on peut affirmer que tous les trônes des despotes de l’Europe seroient renversés, malgré les légions qui les environnent. N’insultons pas les libres et braves Citoyens de l’Amérique, en soupçonnant qu’ils pourroient avoir moins de force pour défendre des droits dont ils jouissent, que n’en auroient les sujets d’un despote pour arracher les leurs des mains de leurs oppresseurs. Ne les insultons pas plus long-temps, en supposant qu’ils pourroient être réduits à la nécessité d’en venir à cette épreuve, par une lâche et aveugle soumission à la longue suite de mesures insidieuses qui la précéderoient et dont elle seroit l’effet.

Enfin on peut réduire la question à des termes si simples, qu’il sera bien aisé de la résoudre. Ou la forme du Gouvernement fédéral le rendra suffisamment dépendant du Peuple, ou non. Dans le premier cas, la dépendance où il sera, ne permettra pas à ses membres de former des plans contraires à l’intérêt de leurs commettans. Dans le second, il n’aura pas la confiance du Peuple, et ses plans d’usurpation seront aisément renversés par les Gouvernemens des États, qui seront soutenus par le Peuple.

Pour nous résumer, les pouvoirs conférés au Gouvernement de l’Union sont aussi peu redoutables pour l’autorité réservée aux États particuliers, qu’ils sont nécessaires pour remplir le but de l’établissement de l’Union ; quant à ceux qui ont jetté l’allarme à cet égard, qui ont prédit l’annihilation méditée et infaillible des Gouvernemens des États, on ne peut attribuer à leurs clameurs un motif plus favorable que la crainte d’un danger imaginaire.

CHAPITRE XLVII.

Examen et explication du sens du Principe qui exige la séparation des Pouvoirs.

APRÈS près avoir examiné la forme générale du Gouvernement proposé, et la masse générale des pouvoirs qui lui sont conférés, je vais examiner l’organisation particulière de ce Gouvernement, et la distribution de ses pouvoirs dans les différentes parties dont il est composé.

On a reproché à la Constitution d’enfreindre ce principe politique qui décide que les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire doivent être réparés et distincts. Dans l’organisation du Gouvernement fédéral, a-t-on dit, on ne s’est point occupé de cette précaution essentielle en faveur de la liberté. Les différens pouvoirs sont distribués et confondus de manière à exclure toute idée d’ordre et de symmétrie et à exposer plusieurs de ses parties essentielles à être écrasées sous le poids disproportionné de quelques autres.

Il n’est pas de vérité politique plus certaine et appuyée d’autorités plus imposantes que celle sur laquelle on se fonde. L’accumulation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire dans les mains d’un ou de plusieurs hommes plus ou moins nombreux, par l’effet de l’hérédité, de la conquête, ou de l’élection, constitue nécessairement la tyrannie. Il faudroit donc rejetter la constitution proposée, si on pouvoit lui reprocher d’accumuler ainsi les pouvoirs ou de les mêler d’une manière qui puisse tendre à cette accumulation. Mais je me flatte de prouver que l’accusation est sans fondement et que le principe sur lequel elle est appuyée, a été mal entendu et mal appliqué. Cherchons d’abord dans quel sens la réparation des trois principaux pouvoirs est essentielle au maintien de la liberté.

L’oracle toujours consulté, toujours cité sur ce sujet, est l’illustre Montesquieu. S’il n’est pas l’auteur de l’inestimable précepte dont nous parlons, c’est à lui que nous devons de l’avoir développé et présenté avec tant de succès. Commençons par chercher à nous assurer du sens qu’il y a attaché.

La Constitution angloise étoit pour Montesquieu ce qu’est Homère pour tous ceux qui ont écrit sur la poésie épique. Ils ont regardé l’ouvrage principal de cet immortel poète, comme le parfait modèle d’où devoient être tirés tous les principes, toutes les règles de son arc et d’après lequel on devoit juger tous les ouvrages du même genre : de même ce grand écrivain semble avoir envisagé la Constitution angloise, comme le type de la liberté politique, et nous avoir donné sous la forme de vérité élémentaire, les principes caractéristiques de ce système particulier. Pour être sûrs de ne nous pas méprendre sur le sens du principe qu’il a établi, remontons à la source d’où il l’a tiré.

Le plus léger examen de la Constitution angloise nous convaincra qu’elle ne sépare pas entièrement les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. Le magistrat exécutif est partie constituante du pouvoir législatif. Il a seul la prérogative de faire des traités, qui ont, sauf quelques limitations, la force des actes législatifs. Tous les membres de la judicature sont nommés par lui, peuvent être par lui privés de leurs offices, sur une adresse des deux chambres du Parlement, et forment, quand il lui plaît de les consulter, l’un de ses conseils constitutionnels. L’une des chambres qui composent le Corps législatif, est aussi un de ses conseils constitutionnels ; et d’un autre côté il est seul dépositaire du pouvoir judiciaire dans les cas d’impeachemens, et dans d’autres cas il a la suprême jurisdiction d’appel. Les juges sont aussi associés aux fonctions du Corps législatif, ils assistent et participent quelquefois à ses délibérations, quoiqu’ils n’y aient pas voix délibérative.

De ces faits qui guidèrent Montesquieu, on peut conclure qu’en établissant « qu’il n’y a point de liberté lorsque dans la même personne, ou dans le même Corps de Magistrature, la puissance législative est unie à la puissance exécutrice, ou lorsque la puissance de juger n’est pas séparée de la puissance législative et de l’exécutrice », il n’a point entendu proscrire toute action partielle, toute influence réciproque des différens pouvoirs l’un sur l’autre. D’après ses expressions, et plus évidemment encore d’après les exemples qu’il avoit sous les yeux, il a voulu dire seulement que lorsque deux pouvoirs dans leur plénitude, se trouvoient concentrés dans une seule main, tous les principes d’un Gouvernement libre étoient renversés. On ne peut reprocher ce vice à la Constitution qu’il examine. Le Magistrat dépositaire du pouvoir exécutif, ne peut faire une loi, quoiqu’il puisse mettre un veto sur toute loi, et ne peut administrer la justice par lui-même, quoiqu’il ait la nomination de ceux par qui elle est rendue. Les juges ne peuvent exercer aucune fonction exécutive, quoique leurs offices soient des ramifications de la puissance exécutrice, ni aucune fonction législative, quoiqu’ils puissent être consultés par le Corps législatif. La Législature entière ne peut faire d’acte judiciaire, quoique par la réunion de deux des membres qui la composent, les juges puissent être privés de leurs offices et qu’un de ses membres soit revêtu du pouvoir judiciaire en dernier ressort. La Législature entière ne peut exercer aucune fonction exécutive, quoique dans un de ses membres[2] réside le pouvoir exécutif suprême, et qu’un autre sur l’impeachement d’un troisième, puisse juger et condamner tous les agens secondaires du pouvoir exécutif.

Les raisons sur lesquelles Montesquieu fonde son principe, sont une nouvelle preuve du sens qu’il y attache. « Lorsque dans la même personne ou dans le même Corps de magistrature, la puissance législative est réunie à la puissance exécutrice, il n’y a point de liberté, parce qu’on peut craindre que le même Monarque ou le même Sénat ne fasse des loix tyranniques pour les exécuter tyranniquement ». Il dit encore, « si la puissance de juger étoit jointe à la puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des Citoyens seroit arbitraire, car le juge seroit législateur. Si elle étoit jointe à la puissance exécutrice, le juge pourroît avoir la force d’un oppresseur. » Quelques-unes de ces raisons sont encore plus particulièrement développées dans d’autres passages ; mais quelque brièvement qu’elles soient exposées, elles suffisent pour déterminer le vrai sens du principe.

Si nous examinons les Constitutions des différens États, nous trouverons que cet axiome y est établi sans aucune restriction, et que cependant il est des cas où les pouvoirs ne sont pas entièrement séparés. Les Législateurs de New-Hampshire dont la Constitution a été faite la dernière, semblent avoir parfaitement senti l’impossibilité et l’inutilité d’éviter tout mélange dans les pouvoirs ; ils ont expliqué cette doctrine en déclarant « que les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire devoient être séparés et indépendans l’un de l’autre autant que la nature d’un Gouvernement libre le permet, ou autant que cette séparation peut s’accorder avec l’unité et l’affection qui doit lier toutes les parties de la Constitution » ; en conséquence sa Constitution mêle les pouvoirs à quelques égards. Le Sénat qui est une partie du Corps législatif, est aussi une cour de justice pour le jugement des impeachemens. Le Président, dépositaire suprême du pouvoir exécutif, est aussi président du Sénat, et sa voix comptée comme celles des autres membres dans les cas ordinaires, est prépondérante en cas de partage. Il est lui-même élu tous les ans par le Corps législatif, et son conseil est tous les ans choisi par les membres du Corps législatif et parmi eux. Quelques Officiers de l’État sont aussi nommés par la Législature et les juges par le pouvoir exécutif.

La Constitution de Massachusetts a exprimé cette disposition essentielle à la liberté, avec une réserve suffisante, quoique moins précise peut-être. Elle déclare « que le Corps législatif n’exercera jamais les pouvoirs exécutif et judiciaire, ou l’un des deux : que le Magistrat exécutif n’exercera jamais les pouvoirs législatif et judiciaire, ou l’un des deux : que les juges n’exerceront jamais les pouvoirs législatif et exécutif, ou aucun des deux ». Cette déclaration s’accorde parfaitement avec la doctrine de Montesquieu, telle qu’elle vient d’être expliquée, et avec le plan de la Convention. Elle ne défend que l’accumulation complette des pouvoirs, et la Constitution à la tête de laquelle elle se trouve, en admet un mélange partiel. Le Magistrat exécutif a un veto sujet à quelques restrictions, sur les décisions du Corps législatif, et le Sénat qui est une partie de la Législature, est aussi cour d’impeachement pour les agens du pouvoir exécutif et les juges. Les juges sont nommés par le pouvoir exécutif qui peut aussi les priver de leur office, sur une adresse des deux chambres du Corps législatif qui nomme annuellement un certain nombre des agens du Gouvernement. Comme la nomination des offices, particulièrement de ceux qui tiennent au pouvoir exécutif, est une fonction exécutive, les rédacteurs de la Constitution ont à cet égard au moins, enfreint la règle établie par eux-mêmes.

Je passe sous silence la Constitution de Rode-Island, faite avant la révolution et même avant que le principe que nous examinons, fût devenu l’objet d’une discussion politique. La Constitution de New-York ne contient pas de déclaration sur ce sujet, mais il paroît que dans son organisation on ne s’est point aveuglé sur les dangers d’une imprudente confusion des pouvoirs, et cependant elle donne au magistrat exécutif, ainsi qu’aux juges, un certain degré d’autorité sur la conduite du Corps législatif, et réunit les dépositaires de ces deux pouvoirs pour l’exercice de la même autorité. Dans son Conseil de nomination, les membres du Corps législatif sont associés au pouvoir exécutif, pour la nomination des Officiers exécutifs et judiciaires, et sa cour pour le jugement des impeachemens et la correction des erreurs, est composée d’une des portions de la Législature et des principaux membres de la judicature.

La Constitution de New-Jersey a mêlé les différens pouvoirs du Gouvernement plus qu’aucune des précédentes. Le Gouverneur qui est magistrat exécutif, est nommé par la Législature ; il est chancelier et porte encore le titre d’ordinaire ou subrogé de l’État ; il est membre de la suprême cour d’appel et président avec voix prépondérante en cas de partage, dans une des chambres qui composent le corps législatif. La même chambre fait encore les fonctions de Conseil exécutif du Gouverneur et constitue avec lui la cour d’appel. Les membres de la judicature sont nommés par le Corps législatif et peuvent être privés de leurs offices par l’une des chambres qui le composent sur l’impeachement de la seconde.

Dans la Constitution de la Pensylvanie, le Président, dépositaire suprême du pouvoir exécutif, est annuellement élu par une forme de scrutin, dans laquelle le Corps législatif domine. Joint à un conseil exécutif, il nomme les membres de la judicature, et forme une cour d’impeachement pour le jugement de tous les Officiers exécutifs et judiciaires. Les juges de la cour suprême et les juges de paix peuvent aussi être dépossédés de leurs offices par la Législature qui dans certains cas exerce le droit de faire grâce, droit qui appartient au pouvoir exécutif. Les membres du conseil exécutif sont par le droit de leur place, juges de paix dans tout l’État.

Dans l’État de Delaware, le magistrat exécutif suprême est annuellement élu par le Corps législatif. Les orateurs des deux chambres sont vice-présidens dans le département exécutif. Le Magistrat exécutif, avec six personnes, dont chacune des Chambres législatives nomme trois, constitue la suprême cour d’appel : il nomme les autres juges conjointement avec le Corps législatif. Dans tous les États, il semble que les membres de la Législature peuvent être en même-temps juges de paix ; dans celui-ci les membres de l’une des chambres le sont de droit, de même que les membres du conseil exécutif. Les principaux Officiers du département exécutif sont nommés par le Corps législatif, et l’une des chambres qui le composent, forme une cour d’impeachement. Tous les Officiers publics peuvent être destitués d’après une adresse de la Législature.

Le Maryland a adopté la maxime dont il s’agit sans aucune restriction, en déclarant, que « les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire doivent toujours être séparés et distinctes l’un de l’autre ». Par la Constitution cependant le Corps législatif nomme le Magistrat exécutif, et celui-ci nomme les juges.

La Constitution de la Virginie s’explique en termes encore plus directs ; elle déclare, « que les départemens législatif, exécutif et judiciaire doivent être séparés et distincts, de manière qu’aucun d’entr’eux n’exerce les pouvoirs qui appartiennent à un autre, et qu’aucune personne ne puisse exercer en même-temps les pouvoirs de plus de l’un d’entr’eux ; avec cette seule exception que les juges des cours de comtés seront éligibles par l’une des chambres de l’Assemblée ». Et cependant indépendamment de cette exception spéciale, à l’égard des membres des cours intérieures, la Législature nomme le principal Magistrat ainsi que son conseil exécutif, en fait sortir tous les trois ans deux membres à son choix, nomme les principaux Officiers exécutifs et judiciaires, et exerce dans un cas particulier le droit de faire grâce.

La Constitution de la Caroline du Nord qui déclare que les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire doivent toujours être séparés et distincts l’un de l’autre, attribue en même-temps au Corps législatif la nomination non-seulement du principal Magistrat, mais des principaux Officiers des départemens exécutif et judiciaire.

Dans la Caroline du Sud, le Corps législatif nomme le premier Magistrat et tous les Officiers du département exécutif jusqu’aux capitaines de l’armée et de la flotte, ainsi que tous les membres du département judiciaire, en y comprenant même les juges de paix et les shériffs.

Dans la Constitution de la Géorgie qui déclare aussi que « tous les départemens législatif, exécutif et judiciaire, doivent être séparés et distincts de manière qu’aucun d’eux n’exerce les pouvoirs qui appartiennent à un autre », la Législature remplit les places du département exécutif, nomme les juges de paix et exerce le droit de faire grâce.

En citant ces circonstances où la séparation complette des trois pouvoirs n’a pas été observée, je ne défends pas la cause des Gouvernemens des États. Je sais qu’au milieu de plusieurs excellens principes qu’ils ont mis en pratique, ils portent de visibles traces de la précipitation, encore plus de l’inexpérience avec laquelle ils ont été organisés. Je sais que trop souvent le principe fondamental que nous examinons, a été enfreint par une trop grande confusion, même par une véritable consolidation des pouvoirs ; que jamais il n’a été fait de disposition efficace pour maintenir dans la pratique la séparation tracée sur le papier. Ce que j’ai voulu dire, c’est que lorsqu’on reproche à la Constitution d’enfreindre un principe sacré pour tout Gouvernement libre, cette accusation n’est fondée ni sur le vrai sens de ce principe dans l’esprit de celui qui en est l’auteur, ni sur celui qu’on y a attaché jusqu’ici en Amérique.

CHAPITRE XLVIII.

Continuation du même sujet ; examen des moyens de mettre en pratique le principe dont il s’agit.

J’AI prouvé dans le dernier Chapitre, que l’axiome politique que j’examine, n’exige pas une séparation absolue des trois pouvoirs. Je vais essayer de démontrer que sans une liaison et un mélange qui donne à chacun d’eux un droit constitutionnel de surveiller les autres, le degré de séparation nécessaire à l’existence d’un Gouvernement libre ne pourroit être efficacement maintenu.

Il est généralement reconnu que le Magistrat ou le Corps revêtu de l’un des trois principaux pouvoirs, ne doit exercer directement et dans sa plénitude aucun des autres pouvoirs. Il est également évident qu’aucun des pouvoirs ne doit exercer une influence prépondérante sur un autre. Tout pouvoir est naturellement disposé à s’aggrandir et doit être dans l’impossibilité de franchir les limites qui lui sont tracées. Ainsi après avoir classé en théorie les différens pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, le plus important et le plus difficile ouvrage est de les garantir dans la pratique de leurs usurpations mutuelles.

Seroit-il suffisant de marquer avec précision les bornes des pouvoirs dans la Constitution et de compter sur ces foibles barrières pour prévenir les usurpations ? C’est le parti qu’ont pris la plupart des Législateurs de l’Amérique. Mais leur attente a été trompée, et il faut des armes plus sûres pour défendre les plus foibles membres du Gouvernement contre les plus puissans. Le Corps législatif étend par-tout la sphère de son activité et engloutit tous les pouvoirs dans son tourbillon impétueux.

On doit tant d’éloges aux fondateurs de nos républiques, que le soin de relever leurs erreurs est vraiment pénible. Le respect pour la vérité ne nous permet pourtant pas de dissimuler qu’ils semblent avoir cru voir toujours la liberté menacée par la prérogative toujours croissante et toujours usurpatrice d’un Monarque héréditaire, soutenue et fortifiée par une portion héréditaire du Corps législatif, et avoir oublié que les accroissemens successifs du pouvoir législatif, en rassemblant tous les pouvoirs dans les mêmes mains, peuvent mener à la même tyrannie que les usurpations du pouvoir exécutif.

Dans un Gouvernement où des prérogatives nombreuses et étendues sont dans les mains du Monarque, le pouvoir exécutif est justement redouté et surveillé avec toute l’inquiétude que doit inspirer un zèle ardent pour la liberté. Dans une démocratie où la multitude exerce elle-même les fonctions législatives, et où incapable de prendre des délibérations régulières et d’adopter des mesures réfléchies, elle se trouve livrée à l’ambition et aux intrigues de ses Magistrats exécutifs, ils peuvent profiter d’une occasion favorable pour rendre leur pouvoir tyrannique. Mais dans une république représentative où le pouvoir exécutif est borné et dans l’étendue et dans la durée de ses fonctions, où le pouvoir législatif est exercé par une assemblée pleine de confiance dans sa propre force par l’idée qu’elle a de son influence sur le Peuple, assez nombreuse pour éprouver toutes les passions qui agissent sur les hommes rassemblés, trop peu nombreuse pour être incapable d’employer à satisfaire ses passions des moyens dictés par la raison ; c’est contre les entreprises ambitieuses de ce pouvoir que le Peuple doit diriger toutes ses craintes et épuiser toutes ses précautions.

Le Corps législatif doit sa prépondérance dans nos Gouvernemens à d’autres causes. Ses pouvoirs constitutionnels étant plus étendus et moins susceptibles d’être renfermés dans des bornes certaines, il peut avec plus de facilité, voiler ses usurpations sous des mesures compliquées et indirectes. Quelquefois il est difficile de décider dans une Assemblée législative si l’effet d’une décision particulière ne s’étendra pas au-delà des bornes de son pouvoir. Le pouvoir exécutif circonscrit dans un espace moins étendu et plus simple par sa nature, le pouvoir judiciaire resserré dans des lignes de démarcation encore moins incertaines, ne pourroient former des projets d’usurpation qui ne fussent à l’instant découverts et renversés. Ce n’est pas tout : le Corps législatif investi seul du pouvoir d’imposer, ayant une autorité illimitée dans quelques Constitutions, dans toutes une grande influence sur les rétributions pécuniaires des agens des autres pouvoirs, les tient ainsi dans une dépendance qui facilite ses usurpations.

J’ai invoqué notre expérience à l’appui de mon opinion. S’il étoit nécessaire d’en constater le résultat par des preuves particulières, j’en pourrois citer sans fin. J’en trouverois dans les registres publics et dans les archives de tous les États. Je me contenterai de l’exemple de deux États, attesté par des autorités respectables.

Le premier est la Virginie qui, comme nous l’avons vu, a expressément déclaré que les trois principaux pouvoirs devoient être séparés. L’autorité que j’invoque, est celle de M. Jefferson qui, indépendamment de sa perspicacité pour observer la marche du Gouvernement, avoit encore l’avantage d’en être lui-même le premier Magistrat. Pour ne rien perdre des idées que son expérience lui a suggérées à cet égard, il faudra consulter ses intéressantes observations sur la Virginie[3].

L’autre État dont je consulterai l’exemple, est la Pensylvanie, et mon autorité sera le conseil de censeurs convoqués en 1783 et 1784. Une partie des fonctions attribuées à ce Corps par la Constitution étoit, « de chercher si la Constitution avoit été maintenue dans toute sa pureté ; si le Corps législatif et le dépositaire du pouvoir exécutif avoient rempli leurs devoirs en fidèles défenseurs du Peuple, et s’ils ne s’étoient pas approprié ou n’avoient pas exercé d’autres ou de plus grands pouvoirs que ceux qui leur sont conférés par la Constitution ». Dans l’exécution de ces fonctions, le conseil des censeurs étoit obligé de comparer la conduite du Corps législatif et du Magistrat exécutif avec leurs pouvoirs constitutionnels ; d’après les faits cités et reconnus par tous les membres de ce conseil, il paroît que la Constitution a été souvent et violemment attaquée par le Corps législatif.

Dans la confection d’un grand nombre de loix ; on a enfreint sans nécessité, la règle qui exige que tous les bills d’un intérêt public soient imprimés pour être soumis à l’examen du Peuple ; et c’est une des plus importantes précautions que la Constitution ait opposée aux erreurs du Corps législatif.

La forme du jugement par jurés établie par la Constitution, a été négligée et le pouvoir judiciaire usurpé.

Le Corps législatif a aussi usurpé les fonctions du pouvoir exécutif.

Les salaires des juges que la Constitution vouloit qui fussent déterminés, ont été changés suivant les occasions.

Ceux qui voudront s’assurer des détails de toutes ces infractions, peuvent consulter les journaux du conseil, maintenant sous presse. Ils trouveront que quelques-unes peuvent être imputées à des circonstances particulières relatives à la guerre ; mais la plupart sont les effets naturels d’un Gouvernement mal organisé.

Il paroît aussi que le pouvoir exécutif s’est rendu coupable de fréquentes attaques à la Constitution. Mais il faut observer qu’il y a été souvent entraîné par les effets de la guerre, par la recommandation du Congrès ou du Commandant général ; que dans d’autres cas, il n’a fait que se conformer aux dispositions connues du Corps législatif ; qu’enfin le pouvoir exécutif de la Pennsylvanie est distingué de celui des autres États, par le grand nombre de membres qui l’exercent. Par cette raison, il ressemble plus à une assemblée législative qu’à un conseil exécutif, et ses membres plus à l’abri de la crainte d’une responsabilité individuelle, s’encourageant mutuellement par leur exemple et par la réunion de leur influence, peuvent hasarder des mesures inconstitutionnelles avec plus d’assurance que si le pouvoir exécutif résidoit dans un individu ou dans un petit nombre d’hommes.

J’ai droit de conclure de ces observations, qu’une ligne de démarcation tracée sur le papier pour fixer les limites des différens pouvoirs, est insuffisante pour prévenir ces usurpations qui peuvent finir par les concentrer tous dans les mêmes mains.

CHAPITRE XLIX.

Continuation du même Sujet.

L’AUTEUR des observations sur la Virginie citées dans le dernier chapitre, a joint à cet estimable ouvrage, le plan d’une Constitution qui devoit être soumise à l’examen d’une Convention qu’on croyoit que la Législature convoqueroit en 1783, pour l’établissement d’une Constitution. On retrouve dans ce plan le tour d’esprit original, la perspicacité et le soin qui caractérisent les productions de son auteur ; on y distingue un ardent amour du Gouvernement républicain, avec une connoissance approfondie des vices qui peuvent l’altérer et dont il faut le défendre. Une des précautions qu’il propose et qu’il semble regarder comme le plus sûr moyen de défendre les plus foibles des trois pouvoirs contre les usurpations de celui qui a le plus de force, lui appartient peut-être exclusivement, et comme il a un rapport direct à l’objet de notre examen, il mérite une discussion particulière.

Il propose que lorsque deux des trois pouvoirs s’accorderont dans leur opinion manifestée par les voix des deux tiers des personnes à qui l’exercice en est confié, à décider qu’une Convention est nécessaire pour changer la Constitution ou réparer l’effet des atteintes qu’elle auroit pu éprouver, il sera convoqué pour cet effet une Convention.

Comme le Peuple est la seule source de toute autorité légitime, et que sa volonté seule peut établir la charte constitutionnelle qui distingue les différens pouvoirs, c’est à cette autorité primitive qu’il faut recourir non-seulement pour les étendre, les diminuer, ou en changer la forme, mais encore pour corriger l’effet des usurpations réciproques qui auroient pu altérer leurs droits constitutionnels. Les différens pouvoirs étant parfaitement égaux d’après les termes qui les établissent, il n’en est aucun dont les dépositaires puissent s’arroger le droit supérieur ou exclusif de fixer les bornes qui les séparent. Comment réprimer les usurpations du plus fort et défendre les droits du plus foible, sans un appel au Peuple qui les a créés tous et qui seul peut déclarer sa véritable intention et en assurer l’exécution ?

Ce raisonnement a sans contredit beaucoup de force, et prouve qu’il faut un moyen constitutionnel et toujours existant de consulter le vœu du Peuple dans des occasions importantes et extraordinaires. Mais le recours au Peuple dans tous les cas où il sera nécessaire de retenir les différens pouvoirs dans les limites qui leur sont tracées, semble combattu par des objections sans réplique.

D’abord ce moyen seroit sans effet dans le cas où deux pouvoirs se coaliseroient contre le troisième. Si le Corps législatif qui a tant de moyens d’influer sur les dispositions des autres pouvoirs, parvient à mettre l’un d’entr’eux dans ses intérêts, le troisième ne pourra faire usage du remède dont il s’agit. Je ne m’arrête pas à cette objection parce qu’elle semble porter sur une application particulière du principe, plus que sur le principe même.

Mais voici une seconde observation qui s’applique plus directement au principe. Tout appel au Peuple suppose quelque défaut dans le Gouvernement, et de fréquens appels tendroient à le priver de ce caractère imposant et respectable que le temps imprime à tout, et sans lequel peut-être le meilleur des Gouvernemens ne pourroit acquérir la stabilité nécessaire. S’il est vrai que tout Gouvernement repose sur l’opinion, il n’est pas moins vrai que la force de l’opinion sur les individus, son influence sur leur conduite, dépend en grande partie de l’idée qu’ils ont du nombre de ceux qui la partagent. La raison de l’homme isolé est timide et réservée, elle acquiert de l’assurance et de la fermeté en s’associant à celle des autres. Quand les autorités qui fortifient une opinion, sont aussi anciennes que nombreuses, elles ont un double effet. Dans une Nation de philosophes ; cette considération ne mériteroit pas de nous occuper ; mais une nation de philosophes n’est pas moins impossible que la race philosophique des rois de Platon. Dans toute autre Nation, le plus sage Gouvernement ne regardera pas comme un avantage superflu, d’avoir les préjugés populaires de son côté.

Il faut observer encore que soumettre fréquemment des questions constitutionnelles à la décision de la société entière, ce seroit compromettre la tranquillité publique, en donnant une trop grande activité aux passions du Peuple. Quoique la réforme de nos Gouvernemens se soit opérée avec un succès qui honore la vertu et la raison du Peuple de l’Amérique, les épreuves de cette nature sont trop délicates pour être multipliées sans nécessité. Nous devons nous rappeler que les Constitutions aujourd’hui existantes, ont été faites au milieu de dangers qui réprimoient les passions les plus ennemies de l’ordre et de la concorde ; que la confiance du Peuple dans ses chefs patriotiques étouffoit toutes les diverses d’opinions que font naître les discussions politiques ; que le ressentiment et l’indignation contre l’ancien Gouvernement faisoit admettre avec ardeur les formes nouvelles qui lui étoient contraires, et qu’enfin le dangereux levain de l’esprit de parti n’influoit pas alors sur les changemens à faire et sur la réforme des abus. Les situations habituelles où nous nous trouverons dans la suite, n’offriront pas d’aussi puissans remèdes contre le danger que je redoute.

Mais la plus forte de toutes les objections, c’est que de semblables appels n’atteindroient pas leur but, qui est le maintien de l’équilibre constitutionnel du Gouvernement. Nous avons vu que dans les Gouvernemens républicains, le pouvoir législatif tend à s’aggrandir aux dépens des autres. Les appels au Peuple seroient donc ordinairement faits par le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. Mais quels qu’en fusent les auteurs, ils ne subiroient pas tous cette épreuve avec des avantages égaux. Examinons leurs différentes situations. Les agens du pouvoir exécutif et judiciaire sont en petit nombre et ne peuvent être connus que d’une petite partie du Peuple. Les derniers, par le mode de leur nomination, la nature et la durée de leurs fonctions, sont trop éloignés du Peuple pour avoir grande part dans ses affections. Les premiers sont les objets d’une inquiétude universelle, et leur administration est toujours facile à discréditer et à rendre désagréable au Peuple. Les membres du Corps législatif, au contraire, sont nombreux, ils sont distribués et vivent au milieu du Peuple. Leurs liaisons de parenté, d’amitié, de connoissance, embrassent une grande partie de la société, et c’est celle qui exerce le plus d’empire sur l’opinion. Par la nature de leurs fonctions, plus particulièrement dépositaires et gardiens des droits et de la liberté du Peuple, ils exercent sur lui plus d’influence. Avec de tels avantages, n’ont-ils pas pour le succès une chance plus favorables que leurs adversaires ?

Non-seulement ils plaideront leur cause avec succès : ils en seront eux-mêmes les juges. La même influence qui les aura conduits à la Législature, les fera nommer membres de la Convention. S’ils ne le sont pas tous, plusieurs d’entr’eux réussiront à l’être, et ce seront presque toujours ces hommes qui mènent à leur gré les assemblées politiques. Enfin la Convention sera en grande partie composée d’hommes, qui auront été, qui seront, ou qui espéreront être membres du Corps dont il sera question de juger la conduite. Ainsi ils seront juges et parties.

Il pourroit cependant arriver que les circonstances fussent moins défavorables aux pouvoirs exécutif et judiciaire. Les usurpations de la Législature pourroient avoir été trop notoires et trop soudaines, pour être colorées d’un prétexte spécieux. Un grand nombre de ses membres pourroit se ranger du parti opposé. Le pouvoir exécutif pourroit être entre les mains d’un homme aimé du Peuple. Dans un tel état de choses, la décision publique pourroit être moins entraînée par les préjugés favorables au Corps législatif ; mais elle seroit toujours dictée par des motifs étrangers à l’objet de la question. Elle tiendroit nécessairement à l’esprit des partis existans antérieurement ou de ceux que la discussion auroit fait naître. Elle intéresseroit des personnes d’un caractère éminent et qui exerceroient une grande influence sur la Nation : elle seroit prononcée par les auteurs ou les adversaires des mesures sur lesquelles porteroit la décision. Ainsi ce seroient les passions et non la raison du Peuple qui jugeroient. Or c’est à la raison seule du Peuple à régler et à diriger la marche du Gouvernement ; ses passions doivent être réglées et dirigées par le Gouvernement.

Nous avons vu dans le dernier chapitre que des déclarations écrites seroient insuffisantes pour contenir les différens pouvoirs dans leurs limites constitutionnelles. Il paroît que des appels au Peuple ne seroient un moyen ni prudent ni efficace. Je n’examine pas l’effet que pourroient avoir des dispositions d’une autre nature, contenues dans le plan ci-dessus mentionné. Quelques-unes sont incontestablement fondées sur d’excellens principes, toutes sont rédigées avec une simplicité et une précision admirable.

CHAPITRE L.

Continuation du même Sujet.

ON prétendra peut-être qu’au lieu d’appels au Peuple, dans des occasions particulières, auxquels s’appliquent les objections que nous venons de faire, des appels périodiques seroient le plus sûr et le meilleur moyen de prévenir et de corriger les infractions à la Constitution.

Qu’on se souvienne que dans la discussion où je vais entrer, je ne considérerai les appels dont il s’agit, que comme des moyens de maintenir la Constitution et non de la changer. Sous ce point de vue des appels au Peuple à des époques fixes, me paroissent avoir autant d’inconvéniens, que s’ils étoient faits dans des occasions particulières. Si les époques sont séparées par de courts intervalles, les mesures qu’il s’agira d’examiner et de rectifier, auront une date récente, et seront environnées des mêmes circonstances qui tendent à altérer et à pervertir le résultat des révisions occasionnelles. Si les époques sont éloignées, la même observation s’appliquera toujours aux mesures récentes, et leur éloignement donnera lieu à des inconvéniens d’un autre genre. Premièrement, l’expectative d’une censure publique, placée à une grande distance, sera une foible digue pour prévenir ces excès, auxquels des hommes revêtus d’un pouvoir quelconque, sont entraînés par des intérêts ou des passions du moment. Peut-on imaginer qu’une assemblée législative composée de cent ou de deux cens membres qui poursuivent avec ardeur l’objet de leurs désirs, et renversent pour y parvenir, les obstacles opposés par la Constitution, soit arrêtée dans sa carrière, par la crainte de voir examiner et censurer sa conduite dans dix, quinze ou vingt ans ? En second lieu les abus auroient consommé leur effet avant l’application du remède, ou du moins enracinés par le temps, ils ne pourroient être extirpés sans difficulté.

Le plan de revoir la Constitution pour réparer l’effet des atteintes qu’elle auroit pu éprouver et pour d’autres objets encore, a été mis à exécution par l’un des États. L’une des fonctions du Conseil de censeurs convoqués par la Pensylvanie en 1783 et 1784, étoit, comme nous l’avons vu, d’examiner « si la Constitution n’avoit point été violée, et si les pouvoirs législatif et exécutif s’étoient rendus coupables l’un vis-à-vis de l’autre, de quelqu’usurpation ». C’est une expérience importante et nouvelle en politique, qui mérite à quelques égards, une attention particulière : sous d’autres points de vue elle peut paroître une expérience isolée, faite dans des circonstances particulières et dont le résultat n’est pas absolument concluant. Mais appliquée à la question qui nous occupe, elle offre quelques faits que je citerai avec confiance à l’appui de mon opinion.

Premièrement il paroît par les noms de ceux qui composoient ce conseil, que plusieurs au moins de ceux qui y avoient le plus d’influence, avoient été à la tête des partis antérieurement existans dans l’État.

En second lieu, ils avoient exercé aussi les fonctions législatives ou exécutives avec beaucoup d’activité et d’influence dans le cours des années sur lesquelles devoit porter l’examen du Conseil. Ils avoient été ou instigateurs, ou adversaires des mesures qu’il s’agissoit de juger d’après les termes de la Constitution. Deux des membres de cette assemblée avoient été vice-présidens de l’État, et quelques autres membres du Conseil exécutif dans le cours des sept années précédentes. L’un d’entr’eux avoit été orateur dans l’assemblée législative, et plusieurs autres y avoient joué un rôle important durant le même espace de temps.

Chaque page des délibérations de cette assemblée atteste l’effet que toutes ces circonstances ont produit sur elle. Pendant toute sa durée elle fut divisée en deux partis opiniâtres et violens. Ceux qui la composoient reconnoissent et déplorent ce fait. Au reste ils le nieroient en vain. Sur les questions les moins importantes et les plus isolées, les noms sont toujours rangés sur deux colonnes. Tout observateur impartial en conclura sans crainte d’erreur et sans vouloir attaquer l’un ou l’autre des deux partis ou aucun des individus qui les composoient, que malheureusement c’est la passion et non la raison qui a présidé à leurs décisions. Quand des hommes exercent froidement et librement leur raison sur diverses questions bien distinctes, ils diffèrent nécessairement d’opinion sur quelques-unes d’entr’elles. Mais quand ils sont gouvernés par une passion commune, leurs opinions, si on peut leur donner ce nom, sont toujours les mêmes.

Quatrièmement il est au moins douteux que les décisions de ce corps, sur les bornes respectives des pouvoirs, soient conformes à la Constitution.

Enfin je n’ai jamais entendu dire que les décisions du Conseil, ou sages ou erronnées, aient rien changé aux usages fondés sur les interprétations législatives. Il paroît même, si je ne me trompe, que sur un article, la législature qui existoit alors a refusé de reconnoître les interprétations du Conseil et a obtenu l’avantage dans cette concertation.

L’assemblée des censeurs prouve donc, par ses recherches, l’existence du mal, et par son exemple, l’impuissance du remède.

On ne peut affoiblir l’induction tirée de ces faits, en prétendant que l’État où cette épreuve a été faite, étoit à cette époque et avoit été depuis long-temps échauffé et déchiré par la rage des partis. En effet peut-on présumer que tous les sept ans ou à quelqu’époque déterminée que ce soit, cet État ou tout autre ne soit divisé par aucun parti ? C’est ce que nous ne devons ni croire, ni désirer, car une extinction absolue de tous les partis supposeroit ou une allarme universelle pour la sûreté publique, ou la destruction entière de la liberté.

On ne préviendroit pas la difficulté en prenant le parti d’exclure des assemblées élues par le Peuple pour examiner la conduite du Gouvernement, ceux qui y auroient eu part. Cette importante fonction seroit alors abandonnée à des hommes qui avec moins de talens, n’auroient pas plus d’impartialité. Sans avoir eu part à l’administration, et par conséquent aux mesures qu’il seroit question d’examiner, ils se trouveroient enveloppés dans les partis que ces mesures auroient fait naître et dont l’influence les auroit fait élire.

CHAPITRE LI.

Continuation du même Sujet.

À QUEL moyen aurons-nous donc recours pour maintenir dans la pratique cette essentielle séparation des pouvoirs, que la Constitution établit ? Puisque tous les remèdes extérieurs sont sans effet, c’est dans l’organisation même du Gouvernement qu’il faut en chercher un nouveau ; il faut que chacune de ses parties soit posée de manière à retenir toutes les autres dans leur place. Sans entreprendre de développer pleinement cette idée, je chercherai par un petit nombre d’observations générales, à l’éclaircir et à nous mettre à portée de juger plus sainement du Gouvernement proposé par la Convention.

Pour maintenir la séparation des pouvoirs, il faut évidemment que chacun d’eux ait une volonté qui lui soit propre, et par conséquent soit organisé de manière que ceux qui l’exercent, aient le moins d’influence possible sur la nomination des dépositaires des autres pouvoirs. Il faut pour l’observation exacte de ce principe, que cette nomination toujours dépendante du Peuple, s’opère par des canaux, qui soient sans aucune communication entr’eux. Peut-être cette manière d’organiser les différens pouvoirs sera-t-elle dans l’exécution moins difficile qu’on ne l’imagine. Pour prévenir quelques difficultés et quelques dépenses nouvelles que son exécution entraîneroit peut-être, on pourroit sans inconvénient se permettre de déroger sur quelques points à la rigueur du principe, particulièrement dans l’organisation du pouvoir judiciaire ; premièrement parce qu’il faut dans les hommes qui l’exercent, des connoissances particulières, et que le premier soin doit être d’adopter le mode d’élection qui sera le plus favorable aux hommes doués de ces connoissances indispensables ; en second lieu, parce que les juges étant nommés à vie, ne seront pas dans la dépendance de ceux à qui ils devront leur nomination.

Il est également évident que les fonctionnaires publics, chargés de l’exercice de chacun des pouvoirs, doivent être indépendans de ceux qui exercent les autres pouvoirs, quant aux émolumens attachés à leurs offices. Si le Magistrat exécutif, ou les juges dépendoient de la législature sur cet article, leur indépendance sur tous les autres seroit absolument illusoire.

Mais le vrai moyen d’empêcher que tous les pouvoirs ne soient successivement concentrés dans les mêmes mains, c’est de donner à ceux qui les exercent, des moyens suffisans et un intérêt personnel, pour résister aux usurpations. Les moyens de défense doivent être dans ce cas, comme dans tous les autres, proportionnés aux dangers d’attaques. Il faut opposer l’ambition à l’ambition et attacher l’intérêt des hommes au maintien des droits constitutionnels de leurs places. C’est peut-être une chose humiliante pour la nature humaine, que la nécessité de ces moyens compliqués. Mais l’existence même des Gouvernemens n’est-elle pas humiliante pour l’humanité ? Si les hommes étoient des anges, il ne leur faudroit pas de Gouvernement ; si les hommes étoient gouvernés par des anges, il ne faudroit aucun moyen intérieur ou extérieur pour régler la marche du Gouvernement. Lorsqu’on fait un Gouvernement pour des hommes et qu’on en confie les rênes à des hommes, le grand problème est de mettre le Gouvernement en état de régler la conduite des gouvernés et de le forcer à régler la sienne. La dépendance où le Gouvernement est du Peuple, est sans doute son premier régulateur ; mais l’expérience en a démontré l’insuffisance.

Ce système qui consiste à employer au défaut de motifs plus estimables, l’opposition et la rivalité des intérêts, se retrouve dans tout le cours des affaires humaines, publiques et privées. Nous le voyons particulièrement mis en pratique dans la distribution des pouvoirs inférieurs, où l’on s’attache à diviser et à combiner les différens offices de manière qu’ils se servent réciproquement de frein, et que les droits publics soient sous la garde des intérêts particuliers. Faut-il moins d’art et de prudence dans la distribution des principaux pouvoirs de l’État ?

Mais il n’est pas possible de donner à chaque pouvoir assez de force pour sa propre défense. Dans les Gouvernemens républicains, le pouvoir législatif prédomine nécessairement. Le remède à cet inconvénient, est de diviser la Législature en plusieurs portions et de les rendre par la différence du mode de leur élection et de leurs principes d’action, aussi étrangères l’une à l’autre, que le permettent des fonctions communes et la dépendance commune où elles sont de la société. Il peut même être nécessaire d’opposer de nouveaux moyens au danger des usurpations. Si l’excès d’influence du Corps législatif exige qu’il soit ainsi divisé, la foiblesse du pouvoir exécutif demande peut-être qu’il soit fortifié. Un véto absolu semble au premier coup-d’œil, l’arme la plus naturelle pour la défense du Magistrat exécutif. Mais l’usage pourroit en être dangereux et quelquefois insuffisant. Dans les occasions ordinaires, il pourroit n’être pas exercé avec la fermeté nécessaire et dans des occasions extraordinaires, on pourroit en faire un abus perfide ; mais au défaut du véto absolu, ne pourroit-on pas établir entre le pouvoir exécutif et la plus foible portion du Corps législatif, certains rapports qui la disposeroient à soutenir les droits constitutionnels du premier, sans abandonner la défense des droits du Corps dont elle feroit partie ?

Les principes sur lesquels sont fondées ces observations et que je crois justes, sont plus d’accord avec la Constitution fédérale, qu’avec celles des États.

Il est encore deux considérations particulièrement applicables au système fédéral de l’Amérique et qui en font sentir les avantages.

Premièrement dans une république simple, toute l’autorité déléguée par le Peuple, est confiée à un seul Gouvernement, et la division des pouvoirs prévient les usurpations. Dans la république composée qu’a formée l’Amérique, l’autorité déléguée par le Peuple, est premièrement partagée entre deux Gouvernemens bien distincts, et la portion que chacun d’eux reçoit en partage, est subdivisée en trois différentes portions. Delà résulte une double sécurité pour les droits du Peuple. Chacun des différens Gouvernemens retenu dans ses bornes constitutionnelles par tous les autres, se dirige et se règle encore lui-même.

En second lieu, il est d’une grande importance dans une république, non-seulement de garantir la Nation de la tyrannie de ses chefs, mais encore de défendre une partie de la société, de l’injustice d’une partie plus nombreuse. Il existe nécessairement des intérêts divers dans les différentes classes de Citoyens. Si la majorité est unie par un intérêt commun, les droits de la minorité seront en danger. Il n’y a que deux manières de prévenir cet inconvénient : la première, en créant dans la société, une volonté indépendante de la majorité, c’est-à-dire de la société elle-même : la seconde, en y faisant entrer assez de classes différentes de Citoyens pour prévenir ou du moins s’éloigner la possibilité d’un projet injuste formé par la majorité. La première méthode existe dans un Gouvernement fondé sur un pouvoir héréditaire ou établi par la force. Mais l’effet en est au moins douteux ; en effet un pouvoir indépendant de la société peut favoriser les projets injustes de la majorité, aussi bien que défendre les droits légitimes de la minorité, et quelquefois il opprime les deux partis. La république fédérative des États-Unis offre un exemple de la seconde méthode. Toute autorité dans ce Gouvernement viendra de la société et en sera dépendante ; la société elle-même sera divisée en un si grand nombre de partis, renfermera tant d’intérêt divers et de différentes classes de Citoyens, que les droits des individus ou de la minorité seront difficilement attaqués par la majorité. Dans un Gouvernement républicain, les droits civils doivent être défendus par le même moyen que les droits religieux. Ce moyen est la multiplicité des sectes dans un cas, et dans l’autre la multiplicité des intérêts, et leur nombre est en proportion de l’étendue du pays et de sa population. Cette considération prouve toute l’utilité de la Confédération pour le maintien du Gouvernement républicain ; si le territoire de l’Union étoit divisé en Confédérations moins étendues, en plus petits États, cette division faciliteroit la réunion de la majorité pour des projets injustes, affoibliroit la plus puissante sauve-garde des droits individuels, qui puisse exister dans un Gouvernement républicain, et pour y suppléer il ne relieroit d’autres moyens que de donner à l’un des pouvoirs dont le Gouvernement se compose, plus de stabilité et d’indépendance. L’observation de la justice est le but de tout Gouvernement, de toute société civile. C’est le but vers lequel tendent toujours les Nations jusqu’à ce qu’elles l’aient atteint, ou qu’en faisant de vains efforts pour l’atteindre, elles aient perdu la liberté. Dans une société où une faction plus puissante peut aisément se réunir pour en opprimer une moins nombreuse, l’anarchie règne aussi bien que dans l’état de nature où l’individu plus foible n’est point défendu des entreprises du plus fort ; et de même que dans l’état de nature, les inconvéniens d’un État incertain et précaire décidant les plus forts individus à se soumettre à un Gouvernement qui protège les foibles, ainsi qu’eux-mêmes ; dans un Gouvernement anarchique les mêmes motifs conduiront peu-à-peu les factions ou les partis les plus puissans à souhaiter un Gouvernement qui protège et les foibles et les forts. On ne peut guère douter que si Rhode-Island étoit séparé de la Confédération et livré à lui-même, l’incertitude des droits sous un Gouvernement populaire restreint dans un si petit espace, ne fût tellement manifestée par les injustices sans nombre d’une majorité factieuse, qu’à la fin un pouvoir entièrement indépendant du Peuple, ne fut invoqué par les facétieux mêmes dont les violences en auroient fait sentir la nécessité. Dans une république aussi étendue que celle des États-Unis, qui renfermera un grand nombre d’intérêts, de partis et de sectes différentes, la majorité sera rarement coalisée par d’autres motifs que la justice et l’intérêt général, et comme la minorité aura moins à craindre ses entreprises, on pourra moins aisément, sous prétexte de l’en garantir, introduire, dans le Gouvernement une volonté indépendante de la majorité, ou en d’autres termes, de la société elle-même. C’est une vérité non moins incontestable qu’importante, quoique contraire à l’opinion commune, que plus une société est étendue, pourvu qu’on ne veuille pas l’étendre au-delà des bornes de la possibilité, plus elle est en état de se gouverner elle-même heureusement pour l’intérêt des Gouvernemens républicains, les bornes du possible à cet égard, peuvent être portées jusqu’à une immense étendue, par une modification et une combinaison judicieuse des principes de la Confédération.

CHAPITRE LII.

De la chambre des Représentans, des conditions de l’élection et de l’éligibilité, et de la durée du service des Représentans.

DES réflexions générales auxquelles ont été consacrés les quatre derniers chapitres, je passe à un examen plus particulier des différentes parties du Gouvernement. Je commencerai par la chambre des Représentans.

Le premier objet qui se présente, ce sont les conditions requises pour élire et pour être élu. Quant au premier, les conditions sont les mêmes que celles qui sont requises dans les électeurs de la plus nombreuse section de la Législature de chaque État. La fixation du droit de suffrage est avec raison regardée comme un article fondamental du Gouvernement républicain. La Convention ne pouvoit donc se dispenser de fixer et d’établir ce droit dans la Constitution. Soumettre cet objet aux décisions du Congrès, c’est ce que son importance ne permettoit pas ; le même motif défendoit de le laisser décider aux Législatures des États ; en outre c’eût été rendre trop dépendante des Gouvernemens des États, cette portion de la Législature fédérale, qui ne doit dépendre que du Peuple. Réduire les différentes conditions requises dans les différens États à une régie uniforme, eût été aussi désagréable à quelques-uns des États, que difficile à la Convention. Ainsi la Convention semble avoir fait à cet égard la meilleure disposition qu’elle ait pu faire. Elle sera satisfaisante pour chaque État, parce qu’elle sera conforme à celle qu’il aura adoptée, ou qu’il adoptera par la suite. Elle sera sûre pour les États-Unis ; parce que fixée par les Constitutions des États, elle ne peut être changée par leurs Gouvernemens, et l’on ne peut que craindre que le Peuple en altérant cette partie de sa Constitution, ne s’ôte à lui-même une partie des droits qui lui sont assurés par la Constitution fédérale.

Les conditions d’éligibilité, ayant été moins soigneusement et moins bien déterminées par les Constitutions des États, étant en même-temps plus susceptibles d’uniformité, ont été avec raison prises en considération et fixées par la Convention. Un Représentant des États-Unis ne peut avoir moins de vingt-cinq ans ; il faut qu’à l’époque de son élection, il ait été habitant de l’État qu’il doit représenter, et il ne peut pendant la durée de ses fonctions occuper aucun office conféré par les États-Unis. Avec ces sages limitations, cette partie du Gouvernement fédéral est ouverte au mérite de tous les genres, qu’il se trouve dans un homme natif de ce pays ou naturalisé, vieux ou jeune, sans aucune distinction relative à la pauvreté, à la richesse ou aux opinions religieuses.

Le temps pour lequel les Représentans sont élus, est le second objet qui se présente à l’examen. Pour juger de l’article qui prononce à cet égard, il faut examiner d’abord, si par les élections biennales la chambre des Représentans sera assez fréquemment renouvelée pour que la liberté ne soit pas en danger ; secondement, si elles seront nécessaires ou utiles.

Premièrement, s’il est nécessaire à la liberté que le Gouvernement en général ait un intérêt commun avec le Peuple ; il est particulièrement essentiel que la partie du Gouvernement que nous examinons soit dans une dépendance immédiate du Peuple et qu’elle ait avec lui une parfaite sympathie ; or le seul moyen d’assurer cette dépendance et cette sympathie, est incontestablement la fréquence des élections. Mais quel est le degré de fréquence absolument nécessaire pour cet effet ? C’est ce qu’il n’est pas aisé de déterminer avec précision parce que cela dépend d’une multitude de circonstances différentes. Consultons l’expérience, c’est elle qu’il faut toujours prendre pour guide quand elle s’offre à nous.

Les anciens ne connoissant du moins que très-imparfaitement le système représentatif, ce n’est que dans les temps modernes que nous pouvons trouver des exemples instructifs, et même pour éviter des recherches trop étendues, il faut choisir ceux qui ont le plus d’analogie avec l’objet de notre examen. Le premier qui se présente est celui de la chambre des communes de l’Angleterre. L’histoire de ce corps, antérieurement à l’époque de la Grande Chartre, est trop obscure, pour que nous puissions en tirer des lumières. Son existence même fait une question parmi les savans. Les plus anciens monumens qui nous relient du temps qui a suivi la Grande Charte, prouvent que les parlemens devoient siéger tous les ans, et non être élus tous les ans ; et même ces sessions annuelles étoient tellement subordonnées à la volonté des Rois, que leur ambition mit souvent entre les sessions de ce Corps, de longs et dangereux intervalles. Pour remédier à cet inconvénient, il fut décidé par un statut, sous le règne de Charles second, que les intervalles ne pourroient être prolongés au-delà de trois ans. À l’avènement de Guillaume III, une révolution ayant changé la forme du Gouvernement, cette question fut traitée avec plus d’attention, et il fut déclaré que la convocation fréquente des parlemens étoit au nombre des droits fondamentaux du Peuple. Un autre statut passé peu d’années après sous le même règne, détermina d’une manière plus précise, le sens du premier et décida qu’il seroit convoqué un nouveau parlement tous les trois ans. Tout le monde sait que le dernier changement de trois à sept ans eut lieu vers le commencement de ce siècle, et que des craintes relatives à la succession de la maison d’Hanovre en furent la cause. D’après ces faits, il paroît que dans le royaume d’Angleterre, les élections triennales parurent toujours suffisantes pour enchaîner les Représentans à la volonté de leurs commettans. D’après le degré de liberté que conserve l’Angleterre, avec les élections septennales et les autres vices qu’on peut reprocher à l’organisation de son parlement, pouvons-nous douter que le changement de sept à trois ans, accompagné des autres réformes nécessaires, n’étendît extrêmement l’influence du Peuple sur ses Représentans, et que parmi nous, sous un Gouvernement fédératif, des élections biennales ne tiennent toujours les Repré-sentans dans la dépendance où ils doivent être de leurs commettans ? Les élections en Irlande, furent jusqu’aux derniers temps réglées par la seule volonté des Rois d’Angleterre, et n’étoient guère renouvelées qu’à l’avènement d’un nouveau Prince, ou à l’occasion de quelqu’autre événement d’une égale importance. Le parlement qui commença avec George III, fut continué pendant tout son règne qui dura environ trente-cinq ans. Le Peuple n’avoit d’autre droit que celui de remplir les places vacantes, par l’élection de nouveaux membres et de les renouveler tous par une réélection générale quand elle étoit ramenée par quelqu’événement particulier. Tel étoit le seul moyen d’influence qu’il eut sur ses Représentans ; et si les membres du parlement d’Irlande étoient disposés à défendre les droits de leurs commettans, leur pouvoir pour cet effet étoit soumis à celui du Roi qui leur prescrivoit les objets de leurs délibérations. Ces entraves ont enfin été détruites, et les membres du parlement d’Irlande sont aujourd’hui élus tous les huit ans. L’expérience nous montrera quel effet on doit attendre de cette réforme partielle. D’après ce coup-d’œil, l’exemple de l’Irlande ne peut être pour nous extrêmement instructif. La seule conséquence qu’on pourroit en tirer, c’est que si, avec tous ces désavantages, le Peuple de ce pays a conservé quelqu’ombre de liberté, l’avantage des élections biennales lui assureroit toute la liberté que peuvent procurer à un pays les rapports intimes qui doivent exister entre le Peuple et ses Représentans.

Portons nos regards plus près de nous. L’exemple de nos États, quand ils étoient des Colonies angloises, mérite une attention particulière, et nous est assez bien connu pour ne pas nous obliger à entrer dans de longs détails. Le système représentatif étoit établi dans tous les États, du moins quant à l’une des portions de la Législature ; mais l’époque des élections étoit différente ; elle varioit depuis un an jusqu’à sept. Conclurons-nous de la conduite des Représentans du Peuple antérieurement à la révolution, que des élections biennales eussent mis la liberté publique en danger ? Le courage qui se déploya par-tout au commencement de la guerre et qui triompha de tous les obstacles opposés à l’indépendance, prouve bien qu’il existoit alors assez de liberté parmi nous, pour nous en faire sentir le prix et nous inspirer un ardent désir d’en acquérir davantage. Cette observation s’applique aux Colonies où les élections étoient le plus rares, comme à celles où elles étoient le plus fréquentes. La Virginie fut la première qui opposa quelque résistance aux usurpations du parlement d’Angleterre ; elle fut aussi la première à adopter par un acte public, le projet d’indépendance. En Virginie cependant, si je ne suis pas mal instruit, les élections dans l’ancienne forme de Gouvernement, étoient septennales. Si nous citons l’exemple de cet État, ce n’est pas pour lui attribuer un mérite particulier, car ce fut vraisemblablement au hasard qu’il dut la priorité dans les démarches qui nous menèrent à l’indépendance. C’est encore moins pour vanter les élections septennales, car elles doivent être sans doute plus fréquentes ; mais c’est pour prouver qu’à bien plus forte raison, le terme de deux ans ne peut inspirer d’allarmes pour notre liberté.

Nous rappellerons trois circonstances qui fortifient l’autorité de ces exemples. Premièrement, la Législature fédérale n’aura qu’une partie du pouvoir législatif suprême que le parlement d’Angleterre exerce dans sa plénitude, et qui, à quelques exceptions près, étoit attribué aux Assemblées coloniales et au parlement d’Irlande, et c’est un principe reconnu, que plus un pouvoir est borné, plus sa durée peut être étendue sans danger. En second lieu, on a déjà fait voir qu’outre l’influence du Peuple sur la Législature fédérale, elle sera encore surveillée et contenue dans sa marche par les Législatures particulières. Les autres Nations n’ont pas ce moyen de réprimer les usurpations de leurs Assemblées législatives. En troisième lieu, les membres du Gouvernement dont les fonctions ont une durée beaucoup plus étendue, dans le cas où ils seroient disposés à corrompre la chambre des Représentans, auront toujours sur elle beaucoup moins de moyens d’influence, que les Législatures particulières. Ainsi avec moins de pouvoir pour abuser, la chambre des Représentans éprouvera moins de tentations et sera plus exactement surveillée que les Assemblées législatives des autres pays.

CHAPITRE LIII.

Continuation du même Sujet ; réflexions sur la durée des fonctions des Membres de la chambre des Représentans.

ON me rappellera peut-être cette observation commune, « où finissent les élections annuelles, là commence la tyrannie ». S’il est vrai que les mots qui deviennent proverbes, sont généralement vrais, il n’est pas moins vrai qu’ils peuvent être mal appliqués. Ce cas-ci nous en offre une preuve. Quel est le fondement de cette observation proverbiale ? Il n’est point d’homme qui puisse sérieusement prétendre qu’il existe un rapport naturel entre le cours des saisons qui composent une année, et l’espace de temps durant lequel la vertu peut résister aux séductions du pouvoir. Heureusement pour le genre-humain, la liberté à cet égard n’est point circonscrite dans un espace de temps déterminé, invariable ; elle peut recevoir toutes les modifications qu’exigent les situations et les circonstances différentes où se trouvent les sociétés civiles. L’élection des Magistrats peut être et a été quelquefois renouvelée suivant qu’on l’a jugé utile, tous les jours, toutes les semaines, tous les mois, aussi bien que tous les ans ; et les circonstances peuvent exiger qu’on s’écarte de la rigueur du principe sur un point, pourquoi pas sur un autre ? Si nous examinons les époques du renouvellement de la chambre la plus nombreuse dans les Législatures des États, nous trouverons que leurs Constitutions ne s’accordent pas plus à cet égard, que sur les élections des autres Magistrats civils. Dans Connecticut et Rode-Island, les élections se font tous les six mois, elles sont annuelles dans tous les autres États, excepté la Caroline du Sud où elles sont biennales, comme dans le Gouvernement fédéral proposé par la Convention. Ainsi la différence entre les époques les plus éloignées et les plus rapprochées, est dans la proportion de quatre à un. Il ne seroit cependant pas aisé de prouver que Connecticut ou Rode-Island sont mieux gouvernés, ou jouissent d’un plus grand degré de vraie liberté, que la Caroline du Sud, ou que les différences dans les époques des élections établirent à cet égard une différence réelle entre les autres États.

En cherchant les fondemens de cette opinion, je n’en vois qu’un, et il nous est entièrement inapplicable. La distinction importante si généralement reçue en Amérique, entre une Constitution établie par le Peuple, à laquelle le Gouvernement ne peut faire subir aucune altération, et une loi faite par le Gouvernement, qu’il peut changer à son gré, semble avoir été méconnue ou négligée dans tous les autres pays. Par-tout où est le pouvoir législatif suprême, on a cru voir le droit de changer la forme du Gouvernement. Même en Angleterre, dans le pays où les principes de la liberté civile et politique ont été le plus discutés, où l’on entend le plus parler de droits constitutionnels, l’autorité du parlement est regardée comme absolue et illimitée, tant à l’égard de la Constitution, que des objets de Législation ordinaire. Il a souvent changé par des actes législatifs, les principes fondamentaux du Gouvernement. Il a, en particulier, changé plusieurs fois les époques des élections, et en dernier lieu non-seulement il les a rendues septennales, de biennales qu’elles étoient, mais par le même acte il s’est prorogé quatre ans au-delà du terme pour lequel il avoit été nommé. Allarmés de ces opérations, les amis de la liberté, pensant avec raison que la fréquence des élections en étoit le principal appui, ont cherché quelque nouveau moyen de défense contre les dangers donc ils la voyoient menacée. Elle n’étoit pas défendue comme ici par une Constitution placée au-dessus du pouvoir du Gouvernement. Il a donc fallu lui chercher quelqu’autre appui ; on n’en pouvoit trouver un plus sûr que de fixer un terme simple, familier à tout le monde, comme celui d’un an, pendant lequel le danger des innovations pût être jugé, le vœu National reconnu, et les efforts des bons Citoyens réunis. C’est donc pour opposer quelqu’obstacle aux usurpations successives d’un Gouvernement illimité, qu’on a cherché à faire envisager comme un premier pas vers la tyrannie, toute dérogation au système des élections annuelles. Mais quelle nécessité d’appliquer ce remède au Gouvernement fédéral limité par l’autorité supérieure d’un Constitution inattaquable ? Peut-on nier que la liberté de l’Amérique ne soit mieux assurée par des élections biennales, invariablement fixées par une semblable Constitution, que celle d’aucune autre Nation ne pourrait l’être par des élections annuelles ou même plus fréquentes, mais sujettes aux changemens opérés par le pouvoir ordinaire du Gouvernement.

La seconde question à examiner, est de savoir, si les élections biennales sont nécessaires ou utiles : elle est décidée à l’affirmative par deux considérations très-simples.

Un homme ne peut être un bon Législateur sans unir à une intention pure et à un jugement sain, un certain degré de connoissance relativement aux objets de la Législation. Une partie de ces connoissances peut s’acquérir par des moyens qui sont à la portée des hommes vivant dans une condition privée, aussi-bien que des hommes revêtus d’emplois publics. L’autre ne peut se former ou se perfectionner que par une expérience acquise dans les places qui en exigent l’usage. La durée des fonctions doit donc être proportionnée à l’étendue des connoissances pratiques nécessaires pour les bien remplir. Dans la plupart des États les membres de la plus nombreuse portion du Corps législatif sont élus pour un an. D’après cela on peut poser la question dans ces termes : s’il faut un an pour acquérir les connoissances requises pour la Législation des États, un espace de deux ans n’est pas encore plus nécessaire pour parvenir aux connoissances qu’exige la Législation fédérale ? Cette manière de poser la question indique la réponse qu’on y doit faire.

Pour la Législation d’un État, les connoissances requises se bornent aux loix existantes qui sont uniformes dans tout l’État et que tous les Citoyens connoissent plus ou moins exactement, et aux affaires générales de l’État, circonscrites dans un petit espace et qui sont l’objet de l’attention et de la conversation des Habitans de toutes les classes. Placés sur un plus grand théâtre, les Législateurs des États-Unis ont aussi des rôles différens. Les loix, loin d’être uniformes, varient dans chaque État ; les affaires publiques disséminées sur une immense étendue, sont diversifiées à l’infini par les affaires locales avec lesquelles elles se trouvent liées, et ne peuvent, sans difficulté, être exactement connues que dans une assemblée centrale où des députés de toutes les parties de l’Empire en apportent la connoissance. Les députés de chaque État doivent avoir une connoissance générale des affaires et même des loix de tous les États. Comment régler le commerce étranger par des loix sages et uniformes, sans connoître le commerce, les ports, les usages, et les réglemens des différens États ? Comment régler convenablement le commerce entre les États, sans connoître leur situation relative sur cet objet et sur plusieurs autres ? Comment les impôts seroient-ils sagement établis et exactement perçus, s’ils n’étoient d’accord avec les loix diverses et les circonstances locales qui s’y rapportent dans les différens États ? Comment faire des réglemens uniformes pour la milice, sans une égale connoissance de certaines circonstances particulières qui à cet égard établissent quelque différence entre les États ? Laissons les principaux objets de la Législation fédérale. Les objets inférieurs exigent toujours un degré d’instruction proportionné à leur importance et à leur difficulté.

Il est vrai que ces difficultés seront par degrés considérablement diminuées. Quand le Gouvernement sera entré avec succès dans l’exercice de ses fonctions, quand il aura été rédigé un premier code fédéral, le plus difficile sera fait, et les améliorations successives qu’exige toujours l’imperfection d’un premier plan, deviendront chaque année plus aisées et moins nombreuses. Les nouveaux agens du Gouvernement trouveront une source d’instructions toujours faciles et toujours utiles dans les actes des délibérations de leurs prédécesseurs. Les affaires de l’Union deviendront de plus en plus l’objet de la curiosité et de la conversation de tous les Citoyens ; et une communication plus fréquente entre les États, en y répandant plus de connoissances sur leurs affaires réciproques, tendra encore à assimiler leurs mœurs et leurs loix. Mais avec toutes ces diminutions la Législation fédérale toujours plus nouvelle et plus difficile pour ceux qui en exerceront les fonctions, exigera un plus long exercice.

Un membre de la chambre des Représentans de l’Union ne doit pas ignorer non plus, ce qui regarde les affaires étrangères. En réglant notre commerce, il doit connoître les traités entre les États-Unis et les autres Nations, il doit connoître encore le système politique et les loix des autres Nations ; et comme les questions relatives au droit des gens qui peuvent être décidées par des loix nationales, seront soumises au Gouvernement fédéral, il faut qu’il ne soit point étranger au droit des gens. Quoique la chambre des Représentans ne doive pas participer immédiatement aux négociations et aux stipulations avec les puissances étrangères, d’après la liaison qui existe toujours entre tous les genres d’affaires publiques, celui-ci attirera souvent l’attention du Corps législatif et quelquefois ne pourra se conclure sans sa sanction et sa coopération. Quelques-unes de ces connoissances pourront sans doute s’acquérir par l’étude et dans la retraite ; mais il en est que l’habitude des affaires publiques pourra seule donner, et le meilleur moyen de les acquérir toutes, sera d’exercer soi-même les fonctions législatives et d’observer attentivement les faits.

Il est d’autres considérations d’un ordre intérieur, mais qui méritent aussi quelqu’attention. La distance où se trouveront quelques-uns des Représentans, pourra empêcher des hommes capables de bien remplir ces fonctions, de les accepter, si elles sont bornées à un terme d’un an. On ne peut s’autoriser à cet égard de l’exemple des Députés au Congrès actuel. Il est vrai qu’ils sont élus tous les ans, mais leur réélection est regardée par les assemblées législatives, presque comme une chose de droit. L’élection des Représentans par le Peuple ne sera pas réglée par le même principe.

Un petit nombre de membres doués de talens supérieurs, comme il s’en trouve toujours dans les assemblées délibérantes, parviendront à perpétuer pour ainsi dire la durée de leurs fonctions par des réélections fréquentes, et se rendant maîtres des affaires publiques, seront peut-être disposés à abuser de leurs avantages. Plus il y aura de nouveaux membres, moins la partie nombreuse de l’assemblée sera instruite, et plus elle sera exposée à tomber dans les pièges qu’on lui tendra.

Un inconvénient attaché à la fréquence des élections, même dans les États particuliers, lorsqu’ils sont étendus et n’ont qu’une session du Corps législatif par an, c’est que les élections défectueuses ne peuvent être examinées et annulées assez tôt pour que les décisions reçoivent leur effet. Les membres qui ont pris séance en vertu de pouvoirs obtenus par des moyens illégitimes, sont sûrs de la conserver assez de temps pour parvenir à leur but. Cet abus encourage l’emploi des moyens illégitimes pour obtenir des pouvoirs irréguliers. Ces manœuvres se reproduiroient et pourroient avoir un effet funeste dans la Législature fédérale, si les élections étoient annuelles ; l’inconvénient seroit plus grand encore pour les États éloignés du centre. Chaque chambre juge comme de raison des élections et de l’éligibilité de ses membres, et vérifie leurs pouvoirs : quelques moyens qu’on pût employer pour accélérer la décision des questions contentieuses à cet égard, il s’écouleroit nécessairement une si grande partie de l’année, avant qu’on pût expulser un membre illégalement élu, que la crainte de l’expulsion n’opposeroit qu’un frein impuissant à l’emploi des manœuvres illicites pour obtenir une place parmi les Représentans.

Le résultat de ces observations prouve que les élections biennales seront aussi utiles pour les affaires publiques, que sans danger pour la liberté.

CHAPITRE LIV.

Continuation du même Sujet ; du mode de représentation.

LE second objet à examiner, relativement à la chambre des Représentans, c’est le nombre de membres que chaque État doit y envoyer.

On ne nie pas que le nombre des Représentans de chaque État ne doive être proportionné à sa population. On reconnoîtra aussi facilement sans doute que la répartition de l’impôt direct entre les États doit être soumise à la même régie, quoique dans les deux cas cette régie ne soit pas fondée sur les mêmes principes. Dans le premier elle a pour base les droits du Peuple, auxquels elle est parfaitement conforme. Dans le second, elle est fondée sur les richesses proportionnelles, dont elle est une mesure toujours inexacte. Mais malgré son imperfection, elle est encore la moins défectueuse de celles qu’on peut mettre en usage, et elle a trop récemment obtenu l’approbation de l’Amérique, pour que la Convention pût lui refuser la préférence.

Tout cela est reconnu, mais on dira peut-être : en adoptant la population comme mesure de la représentation, on ne doit pas y comprendre les esclaves, comme quand il s’agit de l’impôt ? Les esclaves sont considérés comme propriété et non comme personnes. Ils doivent donc entrer dans le calcul de l’impôt qui est fondé sur la propriété, et être exclus de la représentation qui doit dépendre du nombre des personnes. Voilà l’objection, je crois, dans toute sa force, j’exposerai la réponse avec autant de sincérité.

Nous reconnoissons, pourroit dire un habitant du Sud, que la représentation est plus particulièrement fondée sur le nombre des personnes, et l’impôt sur la somme des propriétés ; mais il est faux que les esclaves soient toujours envisagés comme propriétés, et jamais comme personnes. Le fait est que nos loix les considèrent alternativement sous ces deux rapports. Forcé à travailler non pour lui, mais pour un maître, pouvant être vendu, gêné à tout moment dans l’exercice de la liberté et châtié corporellement suivant le caprice d’un autre, l’esclave peut paroître dégradé au-dessous de la condition humaine et placé dans la classe des animaux privés de raison, qui sont la propriété des hommes. Mais d’un autre côté la loi qui protège la vie et le corps de l’esclave contre les violences de tous les autres et même du maître de son travail et de sa liberté, qui le punit lui-même d’une violence commise contre un autre, le considère évidemment comme membre de la société, non comme appartenant à la classe des êtres privés de raison, comme une personne morale et non comme un être passif faisant partie de la propriété d’un maître. C’est donc avec raison que la Constitution fédérale les considère à la fois, comme hommes et comme propriétés. Les loix auxquelles ils sont soumis leur impriment ce double caractère, et c’est évidemment ces loix qui ont dû servir de base à la décision de la question qui nous occupe ; en effet c’est sous le seul prétexte que les loix ont fait des nègres la propriété de quelques blancs, qu’on refuse de les faire entrer dans le calcul de la population ; si ces loix leur rendoient les droits qu’ils ont perdus, ils auroient à la représentation un droit égal à celui des autres habitans.

La question peut être envisagée sous un autre point de vue. Il est généralement reconnu que la population est la mesure la moins imparfaite de l’impôt, et la seule exacte mesure de la représentation. La conduite de la Convention eût-elle été impartiale ou conséquente, si elle eût rejetté les esclaves de la liste des habitans pour la représentation et les y eût placés pour l’impôt ? Peut-on croire que les États du midi se fussent soumis à un système qui considère leurs esclaves comme des hommes quand il s’agit de leur imposer des charges, et qui leur en refuse la qualité, lorsqu’il peut en résulter pour eux un avantage ? N’est-il pas étonnant d’entendre ceux qui reprochent aux États du Sud les loix barbares qui les autorisent à regarder leurs semblables comme leur propriété, soutenir que le Gouvernement fédéral doit leur imprimer ce caractère, contraire au vœu de la nature, plus complettement encore que les loix contre lesquelles ils s’élèvent avec tant de raison ?

On répliquera peut-être que les esclaves n’influent point sur la représentation dans les États qui en possèdent, qu’ils ne votent point eux-mêmes et n’ajoutent point une valeur additionnelle au vote de leur maître. D’après quel principe influent-ils donc sur la représentation dans le Gouvernement fédéral ? En les rejettant entièrement, la Constitution se conformeroit aux loix mêmes qu’elle a consultées et dont on s’appuie pour la défendre.

Une seule observation suffira pour détruire cette objection. C’est un principe fondamental de la Constitution proposée, que le Gouvernement fédéral doit fixer d’après la population de chaque État, le nombre de Représentans qu’il doit envoyer, et que ce nombre fixé de Représentans doit être élu par ceux des habitans à qui les loix particulières de l’État en auront conféré le droit. Il n’est peut-être pas deux États dont les loix s’accordent sur le droit de suffrage. Plusieurs diffèrent essentiellement à cet égard, mais il n’en est pas un dont la Constitution ne prive de ce droit un certain nombre d’habitans, compris cependant dans le dénombrement qui fixera le nombre des Représentans de chaque État. D’après cela les États du Sud ne pourroient-ils pas réclamer à leur tour l’observation du principe établi par la Convention, qui exige qu’on n’ait aucun égard aux loix particulières des États relatives à leurs habitans ? Ne pourroient-ils pas demander que les esclaves entrassent dans le dénombrement comme les habitans à qui les autres États refusent le droit de Citoyen ? Ils ne réclament pas l’observation rigoureuse du principe qui les favorise, ils demandent seulement une modération égale à leurs adversaires. Les esclaves sont dans un cas particulier. Adoptons à leur égard le parti mitoyen proposé par la Convention, qui les regarde comme habitans, mais placés par la servitude au-dessous des Citoyens libres, enfin qui regarde l’esclave comme dépouillé des trois cinquièmes des droits de l’humanité.

Jusqu’ici nous sommes toujours partis de l’idée que la représentation ne regardoit que les personnes et jamais les propriétés. Est-ce une idée juste ? Le Gouvernement est institué pour la défense de la propriété comme de la personne des Citoyens. L’une et l’autre sont donc également représentées par ceux qui exercent les fonctions du Gouvernement. Dans quelques États, dans celui de New-York en particulier, une des parties de la Législature est plus particulièrement considérée comme protectrice des propriétés, et est en conséquence élue par la partie de la société la plus intéressée à leur défense. Dans la Constitution fédérale, les droits de propriété sont confiés aux mêmes personnes que les droits personnels. Il faut donc faire quelqu’attention à la propriété dans le choix de ces personnes.

Il existe encore un motif pour consulter la richesse comparative des États dans la distribution des votes que chacun d’eux doit avoir dans la Législature fédérale. Les États n’ont pas comme les individus, l’un sur l’autre une influence résultante de la supériorité de richesse. Si la loi ne donne à un Citoyen opulent qu’une voix pour l’élection de son Représentant, sa fortune lui donne sur plusieurs autres une influence au moyen de laquelle il dirige souvent leur choix. Un État ne peut avoir sur les autres États, un semblable empire. Aucun d’entr’eux n’influera jamais sur le choix d’un seul des Représentans d’aucun autre ; et les Représentans des États les plus grands et les plus riches n’auront sur ceux des États plus petits ou plus pauvres, d’autre avantage, que celui qui résultera de la supériorité du nombre. Si donc la supériorité de richesse ou d’importance leur donne droit à quelqu’avantage, ils ne peuvent l’obtenir que d’une plus grande part dans la représentation. La Constitution nouvelle diffère à cet égard de celle qui existe aujourd’hui, de celle de la Hollande et de plusieurs autres Confédérations semblables, où les résolutions du Corps fédéral sont soumises aux résolutions subséquentes des États, qui composent l’Union. Dans ce cas, les États quoiqu’ayant chacun un vote égal dans l’Assemblée fédérale, ont dans le fait une influence inégale, parce que leurs résolutions subséquentes n’ont pas toutes le même poids dans la balance. Dans la Constitution proposée, les décisions du Congrès recevront leur exécution, sans avoir besoin de l’intervention des États particuliers. Elles seront formées par la majorité des votes dans la Législature fédérale, ainsi chaque vote, qu’il vienne d’un État plus ou moins étendu, riche ou puissant, aura la même valeur ; de même que dans la législature d’un État particulier, les votes individuellement donnés par les Représentans de Comtés ou de Districts inégaux produisent précisément le même effet, ou s’il y a quelque différence, elle tient au caractère de l’individu et non à l’étendue du District qu’il représente.

Tel est le raisonnement qu’on pourroit faire sur ce sujet, pour défendre les intérêts des États du Sud. Quoique poussé trop loin à quelques égards, j’avoue qu’il me paroît concluant en faveur du mode de représentation adopté par la Convention.

L’établissement d’une mesure commune pour la représentation et pour l’impôt, aura encore un important avantage. Comme pour l’exactitude du dénombrement, le Congrès aura besoin de trouver dans les États, sinon des secours, du moins une disposition favorable, il est extrêmement important qu’ils ne soient pas portés à tromper sur leur population. Ils auroient intérêt à l’exagérer, s’il ne s’agissoit que de la représentation. Ils auroient un intérêt contraire, s’il ne s’agissoit que de l’impôt. En soumettant l’un et l’autre au même calcul, deux intérêts opposés se contrebalanceront, et de leur conflit résultera l’impartialité dont nous avons besoin.

CHAPITRE LV.

Continuation du même Sujet ; du nombre de Membres dont la chambre des Représentans sera composée.

LE nombre des Représentants n’est pas moins important que le mode de leur élection. L’article de la Constitution qui le détermine, combattu par des autorités respectables et par des raisonnemens forts en apparence, mérite une attention particulière. On lui reproche d’abord de mettre en danger les intérêts publics, en les confiant à un très-petit nombre de Représentans ; on observe en second lieu, que ces Représentans ne pourront avoir une connoissance suffisante des circonstances locales où se trouvent leurs nombreux commettans ; troisièmement, qu’ils seront tirés de la classe de Citoyens, qui partage le moins les sentimens du Peuple et qui sera le plus disposée à fonder l’élévation de quelques individus sur l’abaissement général ; enfin que les inconvéniens du nombre aujourd’hui fixé et déjà trop petit, deviendront de jour en jour plus sensibles par l’accroissement de la population et par la difficulté de l’accroissement proportionnel du nombre des Représentans.

La détermination du nombre le plus convenable pour une Assemblée législative, est de tous les problèmes politiques, le moins susceptible d’une solution exacte, et c’est aussi sur ce point que les loix des différens États diffèrent le plus sensiblement, soit qu’on compare l’une à l’autre leurs Assemblées législatives, ou que l’on considère la proportion qui existe dans chacune d’elles entre les Représentans et les représentés. Sans parler de la différence qui se trouve entre les plus grands et les plus petits États, tels que celui de Delaware, où la chambre la plus nombreuse est composée de vingt et un Représentans, et Massachussetts où elle a de trois à quatre cens membres, on remarque une très-grande différence entre des États presqu’égaux en population. Le nombre des Représentans de la Pensylvanie forme à peu-près un cinquième de ceux de Massachusetts. New-York dont la population est à celle de la Caroline du Sud, comme six à cinq, n’a guère plus du tiers du nombre de ses Représentans. Il y a une aussi grande différence entre les États de Géorgie, de Delaware, ou Rode-Island. Dans la Pensylvanie, les Représentans sont avec leurs Commettans dans la proportion d’un sur quatre à cinq mille. Dans le Rode-Island, ils sont au moins un par mille. D’après sa Constitution, la Géorgie a un Représentant sur dix électeurs, tous les autres États sont assurément bien loin de cette proportion.

Il faut observer encore, que la proportion entre les Représentans et le Peuple, doit varier suivant l’étendue et la population du pays. Si le nombre des Représentans de la Virginie étoit fixé par la règle établie dans l’État de Rode-Island, il seroit aujourd’hui de quatre à cinq cens, et dans trente ans seroit porté à mille. La règle suivie par la Pensylvanie, appliquée à l’État de Delaware, réduiroit son Assemblée législative à sept ou huit membres. Rien de plus trompeur que de fonder des calculs politiques sur les règles de l’arithmétique. Un degré de pouvoir donné peut être mieux placé entre les mains de soixante ou soixante-dix hommes, que de six ou sept : mais il ne s’ensuit pas qu’il fût encore mieux dans les mains de six ou sept cens personnes : et il seroit assurément beaucoup plus mal, si le nombre étoit porté à six ou sept mille. La réunion d’un certain nombre d’hommes est toujours nécessaire pour obtenir les avantages d’une délibération et d’une discussion libre et pour prévenir l’exécution trop facile des complots contraires à l’intérêt public : mais ce nombre ne doit pas excéder des limites déterminées, si l’on veut éviter le désordre et les excès inséparables de la multitude. Dans toutes les assemblées nombreuses, de quelques hommes qu’elles soient composées, les passions détruisent toujours l’empire de la raison. Quand même tout Citoyen d’Athènes eût été un Socrate, l’assemblée des Athéniens n’eût jamais été qu’un attroupement.

Il faut encore se rappeler ici les observations faites au sujet des élections biennales. La limitation des pouvoirs du Congrès et la surveillance qu’exercent sur lui les Législatures des États, en rendant inutiles à la sûreté publique des élections plus fréquentes, permettront aussi de circonscrire sans inconvénient le nombre des membres qui le composeront.

Après ces idées générales, examinons les objections faites contre le nombre proposé. On nous dit en premier lieu, qu’un pouvoir si étendu ne peut sans danger être confié à un si petit nombre d’hommes.

Ce nombre doit être de soixante-cinq dans le principe. Dans l’espace des trois premières années il doit être fait un dénombrement, d’après le résultat duquel le nombre des Représentans pourra être porté à un sur trente mille habitans ; dans l’espace des dix années consécutives, le dénombrement sera renouvelé, et si la population se trouve accrue, le nombre des Représentans sera toujours augmenté suivant la proportion indiquée. On peut conjecturer sans extravagance, que le premier dénombrement portera le nombre des Représentans à cent au moins. On ne peut guère douter que la population de l’Amérique, en y comprenant les trois cinquièmes du nombre total des nègres, ne monte à trois millions à cette époque, si même elle n’y va pas dès à présent. D’après le calcul des progrès de la population, le nombre des Représentans ira à deux cens dans vingt-cinq ans, à quatre cens dans cinquante ans, et je pense que cet accroissement suffira pour rassurer ceux qu’allarme le nombre actuel. Je suppose ici ce que je démontrerai dans la suite, en répondant à la quatrième objection, c’est que le nombre des Représentans sera augmenté aux époques et suivant la méthode indiquées par la Constitution. Dans la supposition contraire, l’objection que je combats seroit d’une grande force.

La véritable question est donc de savoir, si soixante-cinq personnes pendant quelques années, cent ou deux cens durant quelques autres, pourront, sans danger pour la liberté publique, exercer le pouvoir législatif des États-Unis avec des restrictions nombreuses et sous une surveillance exacte ? Conserver le moindre doute à cet égard, ce seroit effacer toutes les idées que nous avons du caractère du Peuple de l’Amérique, des dispositions des Législatures particulières, et des principes de politique aujourd’hui répandus dans toutes les classes de Citoyens. Je ne conçois pas comment le Peuple de l’Amérique dans sa disposition actuelle, en supposant toutes les modifications que des circonstances prochaines pourroient lui faire éprouver, éliroit et rééliroit tous les deux ans, soixante-cinq ou cent hommes disposés à former et à exécuter des plans d’oppression ou de trahison. Comment cette conspiration ne seroit pas découverte et détruite par les Législatures des États qui auront tant de motifs pour surveiller la conduire du Corps législatif, et tant de moyens d’en arrêter l’effet. Enfin je ne conçois davantage, comment il se trouveroit aujourd’hui, ou d’ici à peu de temps, dans l’étendue des États-Unis, soixante-cinq ou cent hommes capables de s’attirer la confiance du Peuple, et qui élus par lui pour deux ans, pussent avoir le désir et l’audace de le trahir. Pour prévoir l’effet d’un changement de circonstances et d’une population plus nombreuse, il faudroit un esprit prophétique auquel je ne prétends pas, mais à juger par les circonstances actuelles, et par celles qui suivant toute apparence se succéderont d’ici à un certain nombre d’années, on peut décider que la liberté de l’Amérique ne sera point en danger dans les mains du nombre d’individus fixé par la Constitution soumise à notre examen.

D’où peut venir le danger ? Est-ce l’or étranger que nous craignons ? Si l’or étranger peut si aisément corrompre les chefs de l’Union et leur donner avec la volonté, les moyens d’attirer dans le piège et de trahir leurs commettans, par quel miracle sommes-nous aujourd’hui une Nation libre et indépendante ? Le Congrès qui nous dirigea dans le cours de la révolution étoit un corps moins nombreux que celui qui doit lui succéder ; ses membres n’étoient pas choisis par leurs Concitoyens, et n’étoient assujettis à aucune responsabilité vis-à-vis d’eux ; quoique nommés tous les ans et révocables à volonté, ils étoient généralement continués pour trois ans et même pour un plus long terme, avant la ratification des articles de la Confédération ; leurs délibérations étoient toujours secrettes ; ils avoient seuls le manîment des affaires étrangères, et jamais, il faut l’espérer, nos Représentans n’auront à l’avenir notre destin entre leurs mains, comme il fut dans celles du Congrès durant la guerre. L’importance du prix pour lequel on combattoit, l’ardeur de nos ennemis à nous le disputer, fait croire qu’ils n’eussent pas dédaigné d’employer d’autres moyens que la force : et cependant nous savons que la confiance publique ne fut point trahie ; jamais les murmures mêmes de la calomnie n’attaquèrent la confiance due à nos conseils nationaux.

Craindra-t-on les autres agens du Gouvernement fédéral ? Mais quels sont les moyens que pourroient mettre en usage le Président, le Sénat, ou tous les deux réunis ? Les émolumens de leurs offices n’iront pas, et à moins qu’on ne suppose la chambre des Représentans déjà corrompue, ne pourront s’élever au-dessus des dépenses auxquelles ils sont assujettis : ils seront nécessairement citoyens de l’Amérique, et leurs fortunes personnelles ne seront pas assez considérables pour inspirer de justes allarmes. Le seul moyen qui soit dans leurs mains, est la distribution des places. Est-ce là que se fixent les soupçons ? Quelquefois on nous dit que ce fonds de corruption sera épuisé pour vaincre la résistance du Sénat. Maintenant c’est pour la fidélité de l’autre chambre que nous devons en redouter l’effet. L’invraisemblance de cet accord mercenaire et perfide dans les membres d’un Gouvernement fondé sur des bases aussi différentes que peut le permettre la nature du Gouvernement républicain, et responsable envers la société sur laquelle s’exerce son pouvoir, suffit pour dissiper toute inquiétude à cet égard. Mais heureusement la Constitution a opposé à ce danger un nouveau préservatif. Les membres du Congrès sont inéligibles à tout office civil qui pourroit être créé, ou dont les émolumens pourroient être accrus durant le terme de leurs fonctions. Ainsi on ne pourroit traiter avec eux, que des places que le hasard rendroit vacantes. Supposer qu’elles seroient en assez grand nombre pour acheter les défenseurs du Peuple, choisis par lui, c’est mettre à la place de la raison et de l’observation, une inquiétude sans objet et sans bornes sur laquelle le raisonnement ne peut rien. Les vrais amis de la liberté qui se livrent aux excès de cette folle défiance, ne savent pas le tort qu’ils font à leur propre cause. Si le genre-humain nous offre un degré de dépravation qui nécessite jusqu’à un certain point la circonspection et la réserve, on y trouve aussi des vertus qui méritent l’estime et la confiance. Le Gouvernement républicain en suppose plus qu’aucun autre l’existence. Si les tableaux, formés par les défiances politiques, retraçoient fidèlement le caractère humain, il faudroit en conclure qu’il n’y a point assez de vertus parmi les hommes pour le maintien d’un Gouvernement libre, et que les chaînes du despotisme peuvent seules les empêcher de se détruire et de se dévorer l’un l’autre.

CHAPITRE LVI.

Continuation du même Sujet envisagé sous le même rapport.

LE second reproche qu’on fait à la chambre des Représentans, est d’être trop peu nombreuse pour que les membres connoissent assez exactement les intérêts de leurs Commettans.

Comme cette objection est évidemment fondée sur la comparaison du nombre des Représentans avec l’étendue de ce pays, le nombre de ses Habitans et la diversité de leurs intérêts, sans aucune attention aux circonstances qui distingueront le Congrès des autres Corps législatifs, la meilleure réponse sera d’exposer brièvement ces circonstances.

Les Représentans doivent connoître les intérêts de leurs Commettans et les circonstances où ils se trouvent. C’est une vérité aussi importante qu’incontestable. Mais elle ne s’étend qu’aux circonstances et aux intérêts relatifs à l’autorité et aux fonctions des Représentans. Pour exercer les fonctions législatives, il n’est pas nécessaire de connoître tous les objets de détail étrangers à la Législation. En général pour fixer les bornes de l’instruction qu’exige l’exercice d’une autorité, il faut savoir quels sont les objets soumis à cette autorité.

Pour régler ce qui regarde le commerce, il faut, nous l’avons déjà dit, des connoissances fort étendues. Mais en tant qu’elles portent sur les loix et la situation locale de chaque État particulier, elles peuvent se trouver réunies dans un petit nombre de représentans.

L’impôt consistera en grande partie en droits, qui seront compris dans les loix relatives au commerce, et auxquels par conséquent peut s’appliquer la remarque précédente. Pour les impositions intérieures, il faudra une connoissance plus étendue des circonstances particulières à chaque État. Mais si elles ne peuvent se trouver réunies à un degré suffisant dans un petit nombre d’hommes indistinctement élus dans chaque État, en divisant l’État le plus étendu en dix ou douze districts, il ne pourra exister dans aucune de ces subdivisions, un si petit intérêt local qui ne soit connu du Représentant qu’elle aura choisi. Indépendamment de ce moyen, les loix de l’État faites par des Représentans pris dans toutes les parties, seroient presqu’elles seules des guides suffisans. Chaque État a fait jusqu’ici, et continuera à faire par la suite des réglemens qui ne laisseront à la Législature, d’autre soin que celui de revoir les différentes loix et de les réduire en un acte général. Un individu intelligent, sans autre secours que les codes particuliers des États, pourroit rédiger pour les États-Unis une loi générale sur plusieurs objets d’imposition, et il faut espérer que pour les impôts intérieurs, particulièrement dans les cas qui nécessiteront l’uniformité dans toute l’étendue des États-Unis, on choisira toujours les objets d’imposition, qui présenteront le moins de difficultés. Pour juger avec exactitude de la facilité que pourront donner les codes des États pour cette partie de la Législation fédérale, supposons pour un moment que cet État ou tout autre fût divisé en un certain nombre de parties dont chacune exerceroit elle-même dans son intérieur le pouvoir législatif. N’est-il pas évident que les détails et les travaux préparatoires que nous trouverions dans les registres de leurs délibérations abrégeroient les travaux de la Législature générale et les mettroient à la portée d’un plus petit nombre d’hommes ? La Législature fédérale aura encore un avantage. Les Représentans de chaque État, indépendamment de la connoissance de ses loix et de la connoissance locale de leur district, auront presque toujours été membres de la Législature de l’État, où ils auront trouvé tous les renseignemens et tous les intérêts réunis, et l’instruction qui en résultera pourra être aisément portée par un petit nombre d’hommes à la Législature fédérale.

Relativement à la Milice, il est peu de circonstances pour lesquelles il faille une connoissance exacte des circonstances locales. La disposition générale du pays, égal ou montueux, plus commode pour les mouvemens de l’infanterie ou de la cavalerie, est presque le seul objet de détail qui mérite attention. L’art de la guerre renferme des principes généraux d’organisation, de mouvement, de discipline, qui sont d’une application universelle.

Un lecteur attentif sentira que les raisonnemens employés ici pour prouver qu’un nombre de Représentans médiocre sera toujours suffisant, ne sont point en contradiction avec ce qui a été dit de la nécessité d’une instruction étendue pour les Représentans et du temps qu’il leur faudra pour l’acquérir. Cette instruction sur ce qui regarde les circonstances locales, est aussi nécessaire que difficile à acquérir, non par la différence des loix et des localités dans un seul État, mais par celle qui se trouve entre les différens États ; en considérant isolément un seul État, ses loix sont les mêmes et ses intérêts peu diversifiés. Un petit nombre d’hommes pourront donc aisément réunir les connoissances nécessaires pour le représenter. Si les intérêts et les affaires de chaque État étoient simples et uniformes, les connoître dans une de ses parties, ce seroit les connoître dans toutes, et tout l’État pourroit être bien représenté par un seul député. En comparant l’un à l’autre les différens États, nous trouverons de grandes différences dans leurs loix et dans toutes les circonstances liées à la Législation, et qu’aucun des membres de la Législature fédérale ne doit ignorer. Un petit nombre de Représentans pourront donc apporter avec eux toutes les connoissances nécessaires relativement à leur État en particulier ; mais il faudra que chaque Représentant acquière un certain degré d’instruction relativement à tous les autres États. Le temps amènera un nouvel ordre de choses. Les changemens qu’il opérera, tendront à assimiler la situation relative des États. Il aura un effet directement contraire sur les affaires de chaque État particulier abstractivement considéré. À présent quelques-uns des États ne sont guère que des associations de laboureurs. Il en est très-peu qui ayent fait quelques progrès dans ces branches d’industrie dont l’effet est de rendre les affaires d’une Nation plus variées et plus compliquées. Mais elles s’introduiront successivement dans tous et y suivront l’accroissement de la population ; elles exigeront une représentation plus complette de l’État ou elles existeront. En conséquence la Convention a pris soin d’augmenter le nombre de Représentans en proportion de l’accroissement de la population.

Je citerai à l’appui de ces réflexions l’Angleterre, qui a instruit le monde par son exemple et par ses lumières en politique, et dont nous avons déjà si souvent invoqué l’autorité dans le cours de cet écrit. Le nombre des Habitans des deux royaumes d’Angleterre et d’Écosse ne peut être porté à moins de huit millions. Les Représentans de ces huit millions d’hommes, dans la chambre des Communes, sont au nombre de cinq cent cinquante-huit. De ce nombre, un neuvième est élu par trois cent soixante-quatre personnes et une moitié par cinq mille sept cent vingt-trois personnes[4]. On ne croira pas que la moitié ainsi élue, composée d’hommes qui ne sont pas disséminés dans l’étendue de tout l’empire, puisse ajouter à la sécurité du Peuple contre les entreprises du Gouvernement, ou mieux faire connoître sa position ou ses intérêts dans une Assemblée législative. Au contraire, il est reconnu qu’ils sont plus fréquemment les Représentans et les instrumens du Magistrat exécutif, que les défenseurs des droits du Peuple. Loin donc de pouvoir être comptés au nombre des vrais Représentans de la Nation, ils sont en opposition à ses intérêts. Contentons-nous de les excepter, sans étendre cette déduction à un grand nombre d’autres qui n’habitent pas parmi leurs commettans, ont peu de rapport avec eux et sont très-peu instruits de leurs affaires, et nous trouverons que l’intérêt la prospérité de huit millions d’hommes sont entre les mains de deux cent soixante et neuf personnes ; c’est-à-dire, qu’un Représentant est chargé de défendre les droits et d’exposer la situation de vingt-huit mille six cent soixante individus dans une assemblée exposée à toute l’influence du pouvoir exécutif, et dont le pouvoir s’étend à tous les objets de Législation dans une Nation dont les affaires sont compliquées et diversifiées au plus haut degré possible : et cependant il est certain qu’avec ces inconvéniens l’Angleterre a conservé une portion de liberté considérable, et que parmi les défauts qu’on reproche à ses loix, il en est sort peu qui ayent pour cause le défaut d’instruction de la Législature, relativement aux besoins et aux intérêts du Peuple. En donnant à cet exemple l’attention qu’il mérite, lui opposant la chambre des Représentans si différente et par l’étendue de son pouvoir et par son organisation, nous nous convaincrons que cette dernière exercera avec succès et sans dangers pour la liberté les pouvoirs qui lui seront confiés.

CHAPITRE LVII.

Continuation du même Sujet ; de la tendance qu’on suppose au plan et la Convention à favoriser l’inégalité.

LE troisième reproche qu’on fait à la chambre des Représentans, porte sur ce que ses membres seront pris, assure-t-on, dans cette classe de Citoyens dont les sentimens sont le moins d’accord avec ceux de la plus nombreuse partie du Peuple, et dont l’ambition doit le plus naturellement tendre à sacrifier l’intérêt générai à l’agrandissement de quelques hommes.

De toutes les objections qu’a éprouvées la Constitution fédérative, celle-ci est peut-être la plus extraordinaire. Elle semble dans la forme n’attaquer qu’une prétendue oligarchie, mais dans son principe, elle frappe la base même du Gouvernement républicain.

Le but de toute Constitution est ou doit être de mettre les rênes du Gouvernement entre les mains des hommes qui ont le plus de sagesse pour discerner le bien public, et le plus de vertu pour en faire l’objet de leurs travaux ; en second lieu, de prendre les précautions les plus efficaces pour préserver leur vertu de toute atteinte pendant la durée de leurs fonctions. Ce qui distingue un Gouvernement républicain, c’est que ceux qui en exercent les fonctions, sont élus par le Peuple. Il est plusieurs moyens d’empêcher qu’ils ne dégénèrent. Le plus efficace, est de fixer à la durée de leur pouvoir un terme qui assure l’effet de la responsabilité à laquelle ils sont soumis envers le Peuple.

Je demanderai à présent, si dans cette partie de la Constitution qui regarde la chambre des Représentans, il est quelque disposition qui blesse les principes du Gouvernement républicain et qui tende à élever quelques hommes aux dépens de la société entière ; si au contraire toutes ces dispositions ne sont pas parfaitement conformes aux principes républicains et ne placent pas au même rang les droits et les prétentions des Citoyens de toutes les classes.

Quels doivent être les électeurs des membres de la chambre des Représentans de la Législature fédérale ? Ce seront les pauvres comme les riches, les ignorans comme les hommes instruits, les hommes nés dans l’obscurité et la mauvaise fortune, comme les fiers héritiers d’un nom illustre. Les Électeurs seront la totalité du Peuple des États-Unis. Ce seront les mêmes qui exercent dans chaque État, le droit d’élire les membres de la chambre des Représentans de la Législature particulière.

Quels seront les hommes honorés du choix du Peuple ? Tous ceux à qui leur mérite attirera l’estime et la confiance de leur pays. Aucune condition relative à la richesse, à la naissance, aux opinions religieuses, ou à la profession particulière, n’enchaînera le jugement et ne contrariera le vœu du Peuple.

Si nous examinons la situation des hommes qui devront au suffrage libre de leurs Concitoyens le titre de Représentans, nous verrons qu’elle nous donne tous les garans possibles de leur fidélité à leurs Commettans.

D’abord il est à présumer que distingués par la préférence de leurs Concitoyens, ils le seront aussi par les qualités qui la leur auront méritée, gages d’un zèle sincère pour l’accomplissement de leurs devoirs.

En second lieu, le vœu de leurs Commettans à qui ils devront le titre de Représentans, leur inspirera pour eux une affection au moins de quelque temps. Il n’est point d’hommes que des marques de considération, de faveur, de confiance ou d’estime ne disposent à la reconnoissance et à l’attachement, indépendamment de toute considération d’intérêt. L’ingratitude des hommes est le lieu commun sur lequel s’appesantissent avec le plus de complaisance, tous ceux qui déclament contre la nature humaine, et il faut avouer qu’on en voit et dans la vie privée et dans la vie publique des exemples trop fréquens et trop révoltans. Mais l’indignation forte et universelle qu’ils inspirent, suffit pour prouver l’énergie et la prépondérance du sentiment contraire.

En troisième lieu, les liens qui unissent un Représentant à ses Commettans, sont resserrés par des motifs plus personnels. Son orgueil et sa vanité l’attachent à une forme de Gouvernement qui lui donne part aux honneurs et aux distinctions. Quels que puissent être les espérances ou les projets de quelques ambitieux, il est certain que la plus grande partie des hommes qui doivent leur avancement à leur influence sur le Peuple, auront plus d’intérêt à conserver sa faveur, qu’à détruire son autorité par des changemens dans la forme du Gouvernement.

Tous ces moyens seroient encore insuffisans, sans la fréquence des élections. À cet égard encore la chambre des Représentans est constituée de manière à rappeler habituellement à ses membres la dépendance où ils sont du Peuple. Avant que l’habitude du pouvoir ait effacé les sentimens que le mode de leur nomination leur aura inspirés, il leur faudra prévoir le moment où leur pouvoir cessera et où l’on examinera l’usage qu’ils en auront fait, où ils redescendront au point d’où ils sont partis, pour y rester toujours, à moins qu’en remplissant fidèlement leurs fonctions, ils n’aient mérité d’en être une seconde fois chargés.

J’ajouterai encore que la chambre des Représentans ne pourra faire de loix dont l’effet ne porte sur ses membres et sur leurs amis, comme sur le reste du Peuple. Cette circonstance a toujours été regardée comme un des liens les plus sûrs qui puissent unir le Peuple à ceux qui le gouvernent. Il établit entr’eux une communauté d’intérêts et un accord de sentimens dont peu de Gouvernemens offrent l’exemple, mais sans lesquels tout gouvernement devient tyrannique. Si l’on demande ce qui empêchera la chambre des Représentans de faire des exceptions légales en faveur de ses membres ou d’une classe particulière de la société, je répondrai, l’esprit général du Gouvernement, de sages loix constitutionnelles et par-dessus tout le courage vigilant et infatigable qui anime le Peuple de l’Amérique, ce courage qui conserve le dépôt de la liberté et est à son tour entretenu par elle.

Tels seront les rapports qui existeront entre les Représentans et leurs Commettans. Devoir, reconnoissance, intérêt, ambition, tout les attachera aux intérêts du Peuple et les ramènera aux mêmes sentimens que lui. Il est cependant possible que tous ces moyens soient insuffisans pour vaincre le caprice et la méchanceté des hommes. Mais ne renferment-ils pas tout ce qu’un Gouvernement peut permettre et tout ce que peut inventer la prudence humaine ? Ne sont-ce pas les vrais moyens par lesquels les Gouvernemens républicains peuvent assurer la liberté et le bonheur du Peuple ? Ne sont-ce pas précisément les moyens employés à cet effet par tous les Gouvernemens des États qui composent l’Union ? Quel est donc le sens de l’objection que nous combattons ? Que dirons-nous à des hommes qui se vantent d’un zèle ardent pour le Gouvernement républicain et osent en attaquer le principe fondamental ; qui se prétendent les défenseurs du droit que le Peuple a de nommer ceux qui doivent le gouverner et de son discernement pour les bien choisir, et qui en même-temps soutiennent qu’il sera infailliblement trahi par ceux qu’il aura choisis ? En lisant cette objection, sans connoître le mode d’élection prescrit par la Constitution, on croiroit que le droit de suffrage est soumis à quelque condition relative à la propriété et contraire à la raison ; que le droit d’éligibilité est exclusivement réservé à un certain nombre de familles ou à certain degré de fortune ; ou du moins qu’on s’est à cet égard extrêmement éloigné du mode prescrit par les Constitutions des États. Nous avons vu combien on se tromperoit quant aux deux premiers points. On ne seroit pas moins dans l’erreur sur le troisième. La seule différence que l’on puisse remarquer, c’est que chaque Représentant des États-Unis sera élu par cinq ou six mille Citoyens ; et chaque Représentant d’un État particulier par cinq ou six cens. Prétendra-t-on que cette différence peut suffire pour faire aimer les Gouvernemens des États et détester celui de l’Union ? Si cette idée est la base sur laquelle repose l’objection dont il s’agit, elle mérite une attention particulière.

Est-elle d’accord avec la raison ? On ne peut le prétendre sans soutenir que cinq ou six cens Citoyens seront moins en état de choisir un bon Représentant, ou plus aisément corrompus pour en choisir un mauvais. La raison décide au contraire, que dans un plus grand nombre d’hommes il sera plus aisé de trouver un bon Représentant, et que le mérite sera moins facilement combattu par l’intrigue et la corruption. Pourroit-on admettre la conséquence qui résulteroit de l’admission d’un tel système ? Si nous décidons que des Citoyens ne peuvent exercer conjointement leur droit de suffrage au nombre de plus de cinq ou six cens, ne priverions-nous pas le Peuple du droit de choisir lui-même les fonctionnaires publics toutes les fois que leur nombre ne seroit pas dans la proportion d’un sur cinq ou six cens Citoyens ?

Enfin ce système est-il d’accord avec les faits ? Il a été prouvé dans le dernier chapitre que le nombre des vrais Représentans de la Nation Angloise dans la chambre des Communes n’excède guère un sur trente mille Habitans. Indépendamment de plusieurs causes puissantes, qui n’existent pas ici, et qui favorisent dans ce pays les prétentions attachées à la supériorité du rang et de la fortune, il faut pour être éligible à la place de Représentant d’un Comté, posséder en propriétés foncières la valeur de six cens livres sterling de revenu, à celle de Représentant d’un Bourg ou d’une Ville, la moitié de ce revenu. Les fonctions d’électeurs dans les Comtés sont réservées à ceux qui possèdent un bien en franc-aleu de plus de vingt livres sterling de revenu. Malgré des circonstances si défavorables, malgré plusieurs autres loix qui favorisent l’inégalité, on ne peut dire que les Représentans du Peuple Anglois aient élevé un petit nombre d’hommes aux dépens de la Nation entière.

Mais nous n’avons pas besoin d’invoquer à ce sujet l’expérience des autres ; la nôtre est claire et décisive. Dans le New-Hampshire, les Districts où les Sénateurs sont immédiatement élus par le Peuple, sont presqu’aussi étendus qu’il faudra pour l’élection des Représentans au Congrès. Ceux de Massachusetts le sont davantage. Ceux de New-York sont plus étendus encore. Dans ce dernier les membres de l’assemblée pour les Villes et Comtés de New-York et d’Albany sont élus par un nombre de votans presqu’aussi grand que celui qui élira les Représentans au Congrès, en les supposant au nombre de soixante-cinq seulement. Il ne résulte point de différence, de ce que chaque électeur vote en même-temps pour un certain nombre de Représentans. Si les mêmes électeurs peuvent en même-temps élire quatre ou cinq Représentans, ils en peuvent certainement élire un. La Pensylvanie offre un nouvel exemple. Quelques-uns des Comtés qui élisent les Représentans de cet État, sont presqu’aussi grands que les Districts qui nommeront ses Représentans au Congrès. On croit que la ville de Philadelphie contient entre cinquante et soixante mille âmes ; ainsi elle formera près de deux districts pour le choix des membres du Congrès, et cependant elle ne forme qu’un Comté pour l’élection des Représentans de l’État. Mais ce qui a un rapport plus direct avec la question qui nous occupe, toute la ville élit un seul membre pour le Conseil exécutif. Tous les Comtés qui composent cet État, sont dans le même cas.

Ces faits ne sont-ils pas la preuve la plus convaincante de la fausseté du reproche fait à la partie du Gouvernement fédéral que nous examinons ? Notre expérience nous a-t-elle montré que les Sénateurs de New-Hampshire, Massachusetts ou New-York, le Conseil exécutif de Pensylvanie, ou les membres de l’assemblée dans ces deux derniers, aient manifesté une disposition particulière à sacrifier le grand nombre au petit ? Sont-ils à quelqu’égard moins dignes de leurs places que les Représentans et les Magistrats élus par de plus petites portions du Peuple ?

Mais il est des faits plus concluans encore que ceux que j’ai cités. Une des chambres de la Législature de Connecticut est organisée de manière que chaque membre est élu par tout l’État ; son gouverneur, celui de New-Hampshire, de New-York, et le président de New-Hampshire sont élus de la même manière. Je laisse à chaque homme à décider, si le résultat de ces faits confirme l’idée que la méthode de faire élire les Représentans par un grand, tend à élever des traîtres, et à détruire la liberté publique.

CHAPITRE LVIII.

Continuation du même Sujet ; de l’augmentation du nombre des Membres de la chambre des Représentans.

ON suppose encore que le nombre des membres de la chambre des Représentans ne pourra être augmenté à mesure que les progrès de la population l’exigeront. Il est certain que si cette supposition étoit conforme à la vérité, il en résulteroit une objection très-forte et nous l’avons déjà reconnu. Mais les observations suivantes démontreront qu’elle est le fruit ou de cette attention superficielle qui n’envisage qu’un côté de la question, ou de cette défiance qui sait voir les objets sous des formes et sous des couleurs qu’ils n’ont pas.

Les auteurs de cette objection semblent perdre de vue que la Constitution fédérale n’assure pas moins que celles des États, l’augmentation graduelle du nombre des Représentans. D’après ses termes, le nombre qu’elle indique aujourd’hui, n’est fixé que pour l’espace de trois ans.

Il doit être fait tous les dix ans un dénombrement des Habitans du pays. Le but de ces dispositions est évidemment, de rétablir à des époques déterminées, la proportion qui doit exister entre le nombre des Représentans et celui des Habitans, de manière cependant que chaque État ait au moins un Représentant : secondement d’augmenter aux mêmes époques le nombre des Représentans, qui ne pourra cependant s’élever au-dessus d’un sur trente mille Habitans. Si nous examinons les Constitutions des différens États, nous trouverons qu’il en est qui ne contiennent à cet égard aucune disposition précise ; que les autres sont d’accord avec la Constitution fédérale, et qu’il n’en est aucune dont les dispositions soient autre chose que de simples avertissemens.

2°. Nous voyons cependant que dans les Gouvernemens des États, l’accroissement successif du nombre des Représentans a au moins suivi celui de leurs Commettans ; et que les premiers n’ont pas eu moins d’empressement pour opérer ce changement, que les derniers pour le demander :

3°. Dans la Constitution fédérale une circonstance particulière nous assure que l’augmentation du nombre des Représentans sera l’objet de l’attention du Peuple et de la Législature. L’une des chambres représente les Citoyens ; l’autre les États : dans la première, les plus grands États auront plus d’influence ; dans la seconde, l’avantage sera du côté des petits. En conséquence, les plus grands États plaideront avec force pour l’augmentation du nombre et de la puissance de cette partie de la Législature dans laquelle ils auront une influence prédominante. Or, quatre des plus grands États formeront seuls la majorité dans la chambre des Représentans, et dans le cas où les Représentans ou le Peuple des plus petits États s’opposeroient à une augmentation raisonnable du nombre des Représentans, l’opposition seroit bien-tôt vaincue par la coalition d’un très-petit nombre d’États, coalition qui souvent empêchée par des rivalités ou des préventions locales, auroit certainement lieu, lorsqu’elle seroit non-seulement motivée par un intérêt commun, mais justifiée par l’équité et les principes de la Constitution.

On dira peut-être que les mêmes motifs produiront dans le Sénat une coalition contraire, et que la participation étant nécessaire, les révolutions de l’autre chambre, conformes à la justice et à la Constitution, ne pourront être exécutées. C’est vraisemblablement cette difficulté qui a allarmé ceux qui tiennent avec le plus de force à une représentation nombreuse. Heureusement cette difficulté apparente s’évanouit à un examen sérieux. J’espère que les réflexions suivantes la feront entièrement disparoître.

Quoique l’autorité des deux chambres soit égale sur tout ce qui ne regarde pas les loix bursales, il est certain que la chambre composée du plus grand nombre de membres, soutenue par les États les plus puissans, exprimant le vœu certain et connu de la majorité du Peuple, aura un avantage marqué dans un conflit qui mettra à l’épreuve leurs forces respectives ; à cet avantage le même parti joindra la certitude encourageante d’avoir pour lui la justice, la raison, la Constitution, et le parti opposé sentira qu’il combat contre de si puissantes Confédérations.

Il faut observer encore que les États qui tiendront le milieu entre les plus grands et les plus petits, ne seront pas assez loin des premiers en étendue et en population pour entrer dans des plans d’opposition à leurs prétentions justes et constitutionnelles. Ainsi il n’est pas certain que même dans le Sénat, la majorité soit contraire à des augmentations raisonnables du nombre des Représentans.

On peut ajouter, sans craindre d’être démenti par l’expérience, que vraisemblablement les Sénateurs des nouveaux États pourront être ramenés aux vues raisonnables de la chambre des Représentans, par un moyen fort simple. Comme la population de ces États s’accroîtra pendant assez long-temps par une progression extrêmement rapide, ils auront intérêt à ce que la répartition entre les États, du nombre total des Représentans soit fréquemment renouvelée. D’après cela les plus grands États qui domineront dans la chambre des Représentans, n’auront qu’à attacher à chaque répartition nouvelle, la condition indispensable d’une augmentation proportionnelle ; ces deux opérations étant ainsi devenues inséparables, les Sénateurs des États qui prendront le plus d’accroissement, seront obligés de soutenir la dernière par l’intérêt que leurs États auront à la première.

Ces considérations devroient suffire pour disperser tous les doutes et toutes les craintes. Mais en supposant qu’elles ne puissent nous rassurer sur la possibilité de voir former aux plus petits États des prétentions injustes et sur leur influence prépondérante dans les délibérations du Sénat ; les plus grands États auront encore une ressource constitutionnelle toujours suffisante pour l’accomplissement de leurs justes projets. La chambre des Représentans non-seulement pourra refuser, mais pourra seule proposer les secours d’argent nécessaires au maintien du Gouvernement. En un mot, elle pourra ouvrir ou fermer la source des revenus publics, moyen puissant à l’aide duquel nous voyons dans l’histoire de la Constitution d’Angleterre, un Corps de Représentans du Peuple, humble et sans force dans sa naissance, agrandir successivement la sphère de son activité et de son pouvoir, et enfin réduire à son gré, l’excès des prérogatives usurpées par les autres membres du Gouvernement. Ce pouvoir pécuniaire est l’arme la plus efficace que la Constitution puisse mettre entre les mains des Représentans immédiatement nommés par le Peuple pour la destruction des abus et l’exécution des mesures justes et raisonnables.

Mais la chambre des Représentans intéressés autant que le Sénat au maintien du Gouvernement, voudra-t-elle risquer son existence pour la satisfaction de faire céder le Sénat ? Ou si ces deux chambres sont dans le cas de mesurer ainsi leurs forces, peut-on prévoir laquelle des deux cédera la première ? Ces questions ne pourront embarrasser quiconque songera que des fonctionnaires publics moins nombreux, et revêtus d’un pouvoir dont la durée est plus longue et l’exercice plus exposé aux regards, éprouveront chacun en particulier un intérêt plus grand pour tout ce qui concerne le Gouvernement. Ceux qui représentent leur pays aux yeux des autres Nations, plus intéressés à le faire respecter, s’allarmeront plus aisément à l’aspect des dangers qui le menaceront, et redouteront plus une stagnation dans les affaires publiques qui le rendroit l’objet de leur mépris. C’est à ces causes que nous devons attribuer les victoires continuelles remportées par la chambre des Communes de l’Angleterre toutes les fois que le ressort de l’argent a été mis en jeu. Elle n’a jamais craint et jamais éprouvé de la part des autres agens du Gouvernement une inflexibilité absolue, qui n’eut pas manqué de jetter tout l’État dans une confusion générale. En un mot, le Sénat ou le Président de l’Union ne pourront jamais déployer assez de force pour vaincre une résistance justifiée par le patriotisme et la Constitution.

Je n’ai pas parlé des motifs d’économie qui ont pu influer sur la décision relative au nombre des représentans, et qui s’ils eussent été négligés, eussent pu ouvrir encore une vaste carrière aux déclamations contre la Constitution. Je ne m’étendrai pas non plus sur la difficulté de trouver pour remplir les fonctions du Gouvernement général un grand nombre d’hommes dignes du choix du Peuple. Je ne ferai qu’une observation qui me semble mériter quelqu’attention. Plus les Assemblées législatives sont nombreuses, plus elles sont en effet dirigées par un petit nombre d’hommes. Premièrement, on sait que dans une assemblée nombreuse, quels que soient les hommes qui la composent, la passion a plus d’ascendant sur la liaison. En second lieu, plus une assemblée est nombreuse, et plus les hommes d’un sens foible et d’une instruction bornée y ont l’avantage du nombre. Or on sait que c’est précisément sur des hommes de cette espèce que l’éloquence et l’adresse produisent tout leur effet. Dans les anciennes républiques où tout le Peuple s’assembloit individuellement, un seul orateur ou un habile politique régnoit avec autant de pouvoir qu’un monarque absolu. Une assemblée nombreuse de Représentans participera aux désordres inséparables des assemblées populaires. L’ignorance sera la dupe de l’artifice ; la passion obéira aux sophismes et à la déclamation. Le Peuple ne peut errer plus grossièrement que lorsqu’il croit se garantir du danger d’être gouverné par un petit nombre d’hommes en multipliant au-delà d’une certaine limite ses Représentans. L’expérience l’avertit au contraire qu’après avoir fixé un nombre d’hommes, qui puissent pourvoir à sa sureté, réunir les connoissances locales nécessaires, et se trouver d’accord avec le vœu générai de la Nation, il s’écarteroit de son but en l’augmentant. L’aspect du Gouvernement pourroit devenir plus démocratique ; mais l’esprit qui l’animeroit, seroit plus oligarchique. La machine seroit aggrandie, mais les mouvemens seroient dirigés par des ressorts moins nombreux et souvent plus secrets.

Je parlerai ici d’une objection qui a quelque rapport avec le sujet de ce chapitre. On a prétendu que la Constitution n’auroit pas dû attribuer la compétence pour délibérer sur les questions de Législation, à la simple majorité du nombre total des Représentans, et que dans des cas particuliers elle auroit dû exiger pour la décision plus que la simple majorité du nombre compétent. On ne peut dissimuler que de cette disposition, il fût résulté quelques avantages. Elle auroit pu prêter un nouvel appui à quelques intérêts particuliers suspendre des mesures injustes ou précipitées. Mais ses inconvéniens eussent outrepassé ses avantages. Dans tous les cas où la justice ou le bien général eussent exigé des loix nouvelles, ou des mesures promptes, le principe fondamental des Gouvernemens libres eût été subverti. Ce n’auroit plus été à la majorité à décider, le pouvoir eut été transféré à la minorité. Si ce pouvoir négatif eût été borné à des cas particuliers, une minorité intéressée auroit pu en profiter pour se dispenser de faire au bien général de justes sacrifices ou pour exiger des complaisances condamnées par la raison. Enfin elle auroit facilité et entretenu l’usage pernicieux de la retraite d’une partie de l’assemblée, usage dont l’exemple nous a été offert même par des États où la simple majorité étoit requise ; usage destructeur de tous principes d’ordre et de gouvernement régulier, qui mène plus directement à des convulsions générales et à la destruction des Gouvernemens populaires, qu’aucun des abus qui se sont manifestés parmi nous jusqu’à ce jour.

CHAPITRE LIX.

Des Élections.

L’ORDRE naturel de notre discussion nous mène à examiner ici l’article de la Constitution qui autorise la Législature nationale à décider en dernier ressort ce qui regarde l’élection de ses membres. Il est conçu en ces termes : « le temps, le lieu, la forme des élections des Sénateurs et des Représentans, seront déterminés dans chaque État par la Législature locale ; mais le Congrès pourra faire à cet égard des loix nouvelles, ou modifier celles des Législatures particulières, excepté sur ce qui concerne le lieu de l’élection des Sénateurs[5] ». Cette disposition a non-seulement été comprise dans les déclamations générales dirigées contre la Constitution par certaines personnes ; elle a été pour des adversaires plus modérés, l’objet d’une attaque particulière, et en dernier lieu elle a été combattue par un homme qui s’est déclaré le défenseur de toutes les autres parties de la Constitution.

Je suis bien trompé cependant, s’il en est de plus à l’abri de tout juste reproche. En effet, Tout Gouvernement doit avoir en lui les moyens de pourvoir à sa conservation. Tout homme doué d’un sens droit, doit savoir gré à la Convention de ne s’être pas écartée de ce principe et désapprouver toute atteinte qui lui seroit portée sans nécessité. Dans ce cas même, il doit en regarder la violation comme une imperfection partielle qui pourra devenir dans la suite, un germe de foiblesse et peut-être d’anarchie.

On ne prétendra pas qu’il eût été possible de faire et d’insérer dans la Constitution une loi sur les élections applicable à tous les changemens que doit naturellement éprouver ce pays, et en conséquence on conviendra qu’il falloit qu’il existât quelque part un pouvoir sans restriction pour statuer sur cet objet. On accordera aussi aisément, j’espère, qu’il n’étoit que trois moyens de placer et de modifier raisonnablement ce pouvoir nécessaire ; savoir, de le donner tout entier à la Législature nationale, tout entier aux Législatures particulières, ou de le faire exercer en premier lieu par les Législatures particulières, en dernier ressort par celle de l’Union. Ce dernier moyen, est celui que la Convention a adopté avec raison. Dans les cas ordinaires et lorsqu’il n’existe pas de dispositions contraires à l’intérêt public, les administrations locales sont plus à portée de régler convenablement et avec l’approbation générale ce qui concerne les Élections ; mais il faut que l’autorité nationale puisse intervenir toutes les fois que sa sûreté l’exige.

Il est évident, que laisser entre les mains des Législatures des États, un pouvoir exclusif sur les Élections des agens du Gouvernement national, ce seroit mettre à leur disposition l’existence de l’Union. Elles pourroient à tout moment l’anéantir en négligeant de pourvoir à l’élection de ceux qui doivent administrer les affaires. Il seroit inutile de prétendre qu’une semblable omission est invraisemblable. Quel que soit le danger, il faudroit un motif pour s’y exposer, et l’on ne peut donner ce nom aux extravagantes rêveries d’une défiance exagérée. Si nous voulons supposer des abus de pouvoir, nous pouvons en soupçonner les Gouvernemens des États comme le Gouvernement général, et il est plus conforme aux loix de la raison de confier à l’Union le soin de son existence, que de le livrer à d’autres mains. Si des deux côtés, nous avons à craindre des abus de pouvoir, il est plus raisonnable d’en laisser l’exercice à ceux qui doivent naturellement en être revêtus.

Supposé qu’on eût inséré dans la Constitution un article qui eût donné aux États-Unis le pouvoir de régler les Élections pour les États particuliers, personne eût-il balancé à le proscrire, comme contenant une absurde transposition de pouvoir, et comme un instrument forgé à dessein pour la destruction des Gouvernemens des États ? Dans ce cas, la violation du principe n’eut pas eu besoin de commentaire ; un observateur impartial le verroit également enfreint dans une loi qui soumettroit l’existence du Gouvernement national à la volonté des Gouvernemens des États. Il faut donc que chacune de ces deux autorités rivales puisse pourvoir par elle-même à sa conservation.

On observera peut-être que la Constitution du Sénat national nous exposera au même danger que la disposition qui donneroit aux Législatures particulières un pouvoir exclusif sur les élections fédérales. On observera qu’en refusant de nommer les Sénateurs, elles pourroient porter à l’Union un coup mortel, et on en conclura que puisqu’on les a rendues maîtresses de son existence en ce point essentiel, on peut sans inconvénient la leur soumettre relativement à l’objet qui nous occupe. L’intérêt de chaque État à conserver sa représentation dans les délibérations nationales, ajoutera-t-on, nous garantit de l’abus qu’ils pourroient faire du pouvoir dont il s’agit.

Cet argument spécieux peut-être ne soutient pas l’examen. Il est certain que les Législatures des États, en refusant de nommer les Sénateurs, peuvent détruire le Gouvernement national. Mais il ne s’en suit pas que parce qu’ils ont ce pouvoir dans une circonstance, il faille le leur donner dans toutes. Il est des cas où l’effet de ce pouvoir peut être plus dangereux et plus inévitable, sans être justifié par un motif aussi pressant que celui qui a déterminé la Convention dans l’organisation du Sénat. L’organisation de ce corps expose l’Union aux effets de la malveillance des Législatures des États, et c’est un mal ; mais c’est un mal qu’on ne pouvoit éviter sans refuser aux États considérés comme Corps politiques, une place dans le Gouvernement national. Si on l’eût fait, cela eût été regardé comme un abandon absolu du principe fédéral et eût certainement privé les Gouvernemens des États de la sauvegarde que la Constitution leur assure. Mais quelque sage qu’il ait pu être de s’être résigné à un inconvénient, pour en obtenir un avantage nécessaire ou seulement un plus grand bien, il n’en résulte pas qu’il faille favoriser l’accroissement du mal sans nécessité et sans espérance d’un plus grand bien.

Il est aisé de voir aussi que le Gouvernement national auroit plus à redouter du pouvoir des Législatures particulières sur les élections de la chambre des Représentans, que de celui qu’elles ont sur les nominations des Sénateurs. Chaque Sénateur sera nommé pour six ans, et le Sénat sera renouvelé par tiers tous les deux ans : aucun État ne pourra nommer plus de deux Sénateurs, et seize membres de ce Corps formeront un nombre compétent. Il résulte de ces circonstances que la résolution momentanée que prendroient un petit nombre d’États, de suspendre la nomination des Sénateurs, ne pourroit ni détruire l’existence ni arrêter l’activité de ce Corps : un accord général et permanent des États pour le même objet n’est pas ce que nous devons craindre ici. La première de ces dispositions tiendroit à des projets sinistres dans les membres exerçant le plus d’influence dans quelques Législatures des États ; la seconde supposeroit dans la masse totale du Peuple, une malveillance décidée et profondément enracinée, qui, si elle pouvoit jamais exister, ne tiendroit vraisemblablement qu’à ce que l’expérience lui auroit prouvé que le Gouvernement général ne peut faire son bonheur, auquel cas nul bon Citoyen ne pourroit désirer de le voir subsister.

Mais quant à la chambre des Représentans elle doit être entièrement renouvelée tous les deux ans par une élection générale. Si les Législatures des États avoient le pouvoir exclusif de régler ces élections, leur époque deviendroit une crise allarmante dont l’issue pourroit être la dissolution de l’Union, si les chefs d’un petit nombre des plus importans États avoient formé d’avance une conspiration pour empêcher l’élection.

On a observé que l’intérêt de chaque État à être représenté dans la Législature fédérale, ne permettroit pas aux Législatures des États d’abuser du pouvoir qu’elles auroient sur les élections. Cette observation n’est pas sans quelque force ; mais il faut distinguer entre l’intérêt du Peuple à la félicité générale, et l’intérêt de ceux qui le gouvernent à l’agrandissement et à l’importance de leurs places. Tandis que le Peuple de l’Amérique est fortement attaché au Gouvernement de l’Union, les chefs particuliers de différens États, aiguillonés par la rivalité naturelle des pouvoirs, par l’espérance de leur élévation personnelle et soutenus dans leurs États par des factions puissantes ; peuvent être dans des dispositions absolument différentes. Quelques États offrent aujourd’hui, relativement à la question qui nous occupe, l’exemple de cette différence de sentimens entre la majorité du peuple et les individus qui exercent le plus d’influence sur les assemblées qui le gouvernent. Le plan des Confédérations séparées qui multiplieroit les chances favorables à l’ambition, sera toujours un appas invincible pour les hommes exerçant le plus d’influence sur les Gouvernemens des États et qui seront disposés à sacrifier le bien public à leur intérêt et à leur ambition. Avec une arme aussi puissante que le pouvoir exclusif de régler les élections pour le Gouvernement national, un petit nombre d’hommes de cette espèce dans quelques-uns des États les plus considérables ou la tentation seroit toujours plus forte, pourroient détruire l’Union en profitant de quelque mécontentement du Peuple, ou accidentel, ou qu’ils auroient eux-mêmes fait naître, pour cesser d’élire les membres de la chambre des Représentans de l’Union. Il ne faut pas oublier que vraisemblablement plusieurs Nations de l’Europe ne verront pas sans crainte s’établir parmi nous une solide Union et se former un Gouvernement énergique ; que pour les détruire, elles prépareront quelquefois des complots par leurs intrigues, et ne manqueront jamais de les soutenir quand ils seront formés. Il ne faut donc confier la conservation de l’Union qu’à ceux qui par leur position ont un intérêt direct à la maintenir.

CHAPITRE LX.

Continuation du même Sujet.

NOUS avons vu qu’on ne pouvoit sans danger confier aux Législatures des États un pouvoir illimité sur les élections des Agens du Gouvernement fédéral. Voyons à présent quel danger il peut y avoir à conférer sur cet article un pouvoir en dernier ressort au Gouvernement fédéral lui-même. On n’a jamais prétendu qu’il en useroit pour priver aucun des États de la part qu’il doit avoir dans la représentation. L’intérêt de tous doit nécessairement opérer à cet égard du moins, la sécurité de tous. Mais on a voulu faire croire qu’il pourroit s’en servir pour diriger les choix sur une classe de Citoyens favorisée à l’exclusion des autres, en plaçant le siège des élections dans un petit nombre de Districts particuliers et en privant ainsi la plus grande partie des Citoyens de l’exercice de leur droit de suffrage. Mais on ne voit pas comment le Congrès pourroit se livrer à la disposition, dont une conduite si extraordinaire et si violente seroit l’effet, et s’il en étoit jamais atteint, elle se manifesteroit sous une forme absolument différente et bien plus décisive.

Pour se convaincre du peu de vraisemblance d’une tentative semblable, qu’on songe qu’elle ne pourroit être faite sans causer aussitôt une insurrection de tout le Peuple conduit et dirigé par les Gouvernemens des États. Le droit de suffrage, ce droit qui fait la base de la liberté, peut dans des temps de troubles et de factions, être violé dans une classe particulière de Citoyens, par une majorité victorieuse ; mais que dans un pays situé et éclairé comme celui-ci, il puisse être ôté à la plus nombreuse partie de la Nation, par l’effet d’un système réfléchi dans le Gouvernement, c’est ce qu’on ne peut ni croire ni comprendre.

Indépendamment de cette réflexion générale, il est des Confédérations plus précises, qui ne laissent aucune crainte à cet égard. L’extrême différence des élémens qui composeront le Gouvernement national, l’extrême différence de leurs mouvemens et de leurs fonctions, formeront toujours un puissant obstacle à l’accord qui pourroit exister pour influer sur les élections. Il y a assez de diversité dans la nature des propriétés, le caractère, les manières et les habitudes du Peuple des différentes parties de l’Union, pour que les dispositions de ses Représentans ne soient pas les mêmes vis-à-vis des différentes classes de Citoyens. Et quoiqu’une communication journalière dans l’exercice des mêmes fonctions puisse tendre à assimiler les dispositions et les sentimens, il y a des causes morales et physiques qui entretiendront toujours des différences plus ou moins grandes à cet égard. Mais la circonstance qui doit naturellement produire le plus d’effet, c’est la différence dans la manière de composer les diverses parties du Gouvernement. La chambre des Représentans sera immédiatement élue par le Peuple ; le Sénat par les Législatures des États ; le président, par des Électeurs choisis à cet effet par le Peuple ; il est peu vraisemblable que des fonctionnaires publics si diversement élus, soient jamais menés par un intérêt commun à favoriser la même classe d’électeurs.

Quant au Sénat, il est impossible qu’un règlement relatif au temps ou à la forme des élections, seuls objets qu’on propose de soumettre à la décision du Gouvernement national, relativement à ce corps, puisse influer sur l’esprit qui dirigera le choix de ses membres. Le vœu des Législatures des États ne sera jamais influencé par des circonstances extérieures de cette nature, et cette réflexion seule devroit suffire pour nous prouver que nous ne verrons jamais tenter le projet injuste qu’on semble redouter de la part du Congrès. Quel motif auroit le Sénat pour se livrer à une partialité dont l’effet n’influeroit pas sur le choix de ses membres ? Ou à quel propos accorderoit-on relativement à l’une des chambres du Corps législatif, des préférences, qui ne s’étendroient pas jusqu’à la seconde ? La composition de l’une dans ce cas, contrarieroit celle de l’autre. Si nous ne pouvons supposer que les nominations des Sénateurs fussent infectées du même vice, sans supposer que les Législatures des États auroient volontairement participé à l’exécution du complot, et dans cette dernière supposition, il seroit très-indifférent que le pouvoir donc il s’agit, fût entre leurs mains ou dans celles de l’Union.

Mais quel seroit l’objet de cette capricieuse partialité dans le Congrès ? S’exerceroit-elle entre les différens genres d’industrie, entre les différens genres de propriétés, ou les différens degrés de propriétés ? Favoriseroit-elle les Agriculteurs, les Capitalistes, les Marchands, ou les Manufacturiers ? Ou pour se servir du langage reçu parmi les adversaires de la Constitution, favoriserait-elle l’élévation des hommes riches et bien nés, à l’exclusion et au préjudice du reste des Citoyens ?

Si cette partialité avoit pour but quelque branche particulière d’industrie ou de propriétés, ce seroient les terres ou le commerce ; et j’affirme sans scrupule que si la classe des propriétaires de terre ou celle des commerçans peuvent prendre l’une sur l’autre quelqu’ascendant, c’est dans les Législatures particulières beaucoup plutôt que dans la Législature nationale, et qu’ainsi l’une ou l’autre peut y devenir plus aisément l’objet d’une préférence injuste.

Les différens États sont plus ou moins livrés au commerce ou à l’agriculture ; dans le plus grand nombre, si ce n’est dans tous, l’agriculture domine. Dans quelques-uns cependant le commerce partage presque son empire, et il n’en est pour ainsi dire aucun où il n’ait une influence très-considérable. Les Agriculteurs et les Commerçans auront dans la représentation nationale une part proportionnée à leur nombre. La Législature de l’Union formée par la réunion d’un plus grand nombre d’intérêts différens, qu’il n’en existe dans chaque État, sera moins disposé à favoriser aucun d’eux, que la Législature d’un État.

Dans un pays principalement composé de Cultivateurs, et où sont observées les règles d’une exacte représentation, l’intérêt de l’agriculture doit prédominer. Tant que cet intérêt dominera dans le plus grand nombre des États, il conservera la même supériorité dans le Sénat national qui retracera toujours un fidèle tableau de la majorité de toutes ces assemblées particulières. On ne peut donc craindre que la classe des Cultivateurs soit jamais sacrifiée à celle des Marchands par cette chambre de la Législature fédérale. En appliquant ainsi en particulier au Sénat, une observation générale fondée sur la nature du pays, je me conforme à l’opinion des partisans sincères du pouvoir des États, qui d’après leurs principes mêmes, ne peuvent soupçonner les Législatures des États de s’écarter jamais de leurs devoirs. Mais dans le fait, la même cause produira le même effet, au moins pour la composition primitive de la chambre des Représentans ; ainsi on ne peut craindre d’y voir régner non plus que dans l’autre un préjugé favorable à la classe des Commerçans.

Peut-être afin de soutenir à quelque prix que ce soit, l’objection dont il s’agit, demandera-t-on si l’on ne peut craindre dans le Gouvernement national, un préjugé contraire qui le disposeroit à essayer d’assurer exclusivement les fonctions de l’administration fédérale aux propriétaires de terres ? Comme la supposition de ce danger n’allarmera vraisemblablement pas ceux qui y seroient immédiatement exposés, on peut se dispenser de répondre bien sérieusement à cette question ; il suffira d’observer, que par les raisons déjà exposées, la législature de l’Union sera moins sujette à la partialité qu’aucune des Législatures particulières. En second lieu, on sera moins tenté d’enfreindre la Constitution en faveur de la classe des Agriculteurs, qui aura dans l’ordre naturel des choses toute la prépondérance qu’elle pourra désirer. Troisièmement, des hommes accoutumés à chercher avec des vues un peu étendues les sources de la prospérité publique, seront trop bien convaincus de l’utilité du commerce pour écarter du soin de ses intérêts, ceux qui les connoissent le mieux. L’importance du commerce relativement aux revenus publics, le garantira seule de l’inimitié d’un corps à qui les besoins publics rappelleront fréquemment la protection qu’il lui doit.

Je discute en peu de mots la possibilité d’une préférence relative aux différens genres d’industrie et de propriété : en effet si j’entends bien le sens de l’objection que je combats, elle porte plus particulièrement sur une distinction d’un autre genre. On veut nous effrayer par la crainte d’une préférence qui éleveroit cette classe d’hommes qu’on appelle riches et bien nés, à une odieuse prééminence sur leurs Concitoyens. Tantôt, suivant nos adversaires, leur élévation seroit l’effet nécessaire du petit nombre des membres de la chambre des Représentans, et tantôt on y parviendroit en privant le Peuple de la facilité d’exercer son droit de suffrage pour le choix de ses Représentans.

Mais comment la partialité dont il s’agit, pourroit-elle atteindre à son but en fixant tel ou tel lieu pour les élections ? Les hommes riches et bien nés, puisque c’est ainsi qu’on les appelle, sont-ils dans chaque État tous réunis dans un espace particulier ? Ont-ils par un instinct, par une prévoyance miraculeuse, choisi le même lieu pour leur résidence ? Ne les trouve-t-on que dans les bourgs ou dans les cités, ou ne sont-ils pas au contraire épars sur toute la surface du pays au gré du hasard ou des différens genres d’industrie qui ont fixé leur sort ou celui de leurs ancêtres ? S’il est vrai qu’ils soient ainsi disséminés (et aucun homme instruit de l’état de ce pays n’en doutera), n’est-il pas évident que la partialité coupable qui afin de les favoriser, fixeroit pour les élections un petit nombre de Districts particuliers, iroit directement contre son but ? Le fait est qu’il n’est d’autre moyen d’assurer aux hommes riches, la préférence qu’on redoute, que d’indiquer des conditions d’élection et d’éligibilité. Or le Gouvernement national n’a pas ce pouvoir, il n’a que celui de fixer le temps, le lieu, la forme des élections. Les conditions requises pour élire et pour être élu, sont fixées par la Constitution et ne peuvent être changées par la Législature.

Supposons cependant, que ce projet pût s’exécuter sans obstacle ; admettons encore que les membres de la Législature nationale ne seroient retenus ni par la crainte, ni par les scrupules, on ne prétendra pas, j’imagine, qu’ils puissent jamais espérer de réussir sans une force militaire suffisante pour vaincre la résistance du Peuple. On a déjà démontré l’impossibilité de l’existence d’une semblable force ; mais afin de montrer plus clairement la futilité de l’objection que je combats, je supposerai pour un moment que cette force puisse exister, Qu’en résulteroit-il ? Avec la volonté et les moyens d’attaquer les droits essentiels de la Nation, les usurpateurs s’amuseroient-ils au soin ridicule de faire des loix d’élection pour favoriser une classe particulière de Citoyens ? Leur conduite ne tendroit-elle pas plus directement à leur agrandissement personnel ? Ne prendroient-ils pas la résolution hardie de se perpétuer dans leurs places par un acte d’usurpation décisive, plutôt que de se fier à des expédiens précaires, qui, en dépit de toutes les précautions, finiroient toujours par le renvoi, la honte et la perte de leurs auteurs ? Les Citoyens qui connoissent et savent défendre leurs droits, n’accourroient-ils pas en foule des extrémités de tous les États, aux lieux indiqués pour les élections, afin de renverser leurs tyrans et de leur substituer des hommes disposés à punir l’atteinte portée aux droits du Peuple.

CHAPITRE LXI.

Continuation et fin du même Sujet.

Ceux qui combattent de bonne-foi l’article de la Constitution qui regarde les élections, obligés quelquefois par la force des argumens, de convenir qu’il est conforme à la raison, soutiennent cependant qu’il devroit être suivi d’une clause qui déclarât que chaque Comté aura pour les élections une assemblée qui ne pourra être transférée hors de ses limites. Cette clause qu’ils regardent comme une précaution nécessaire contre les abus du pouvoir, seroit sans inconvénient sans doute, et quand elle n’auroit d’autre avantage que celui de tranquilliser, ne seroit pas sans utilité. Mais l’omission d’une précaution contre un danger imaginaire ne pourra jamais paroître l’objet d’un reproche sérieux ou d’une objection péremptoire contre la Constitution. J’ai prouvé dans les deux derniers chapitres que si la liberté publique est jamais sacrifiée à l’ambition des Agens du Gouvernement fédéral, ce n’est pas le pouvoir dont il s’agit qu’il faudra en accuser.

Si les hommes qui s’abandonnent si aisément à leurs inquiétudes, vouloient examiner attentivement les Constitutions des États, ils y trouveroient d’aussi justes sujets d’allarmes ; il suffiroit d’examiner leur situation à cet égard, pour détruire toutes les idées défavorables à la Constitution fédérale qui pourroient subsister encore. Mais comme cet examen nous entraîneroit dans de longs et fastidieux détails, je me bornerai au seul exemple de l’État où j’écris. La seule disposition qui existe dans la Constitution relativement aux lieux où doivent se faire les élections, porte que les membres de l’Assemblée seront élus dans les Comtés, ceux du Sénat dans les grands Districts qui existent ou seront formés par la suite dans cet État ; ils sont aujourd’hui au nombre de quatre et comprennent chacun de deux à six Comtés. Il est aisé de voir qu’il ne sera pas plus difficile à la Législature de New-York, en fixant certains lieux pour les élections, de priver les Citoyens de cet État de leur droit de suffrage, qu’à la Législature de l’Union d’en priver tous les Citoyens des États-Unis. Supposons, par exemple, que la ville d’Albani soit marquée comme le seul lieu d’élection pour le Comté et le District dont elle fait partie, les Habitans de cette ville ne seroient-ils pas les seuls Électeurs du Sénat et de l’Assemblée dans ce District ? Pouvons-nous penser que les Électeurs qui habitent les subdivisions éloignées du District d’Albany, Saratoga, Cambridge, etc. ou quelque partie du Comté de Montgommery, prissent la peine de venir à la ville d’Albany donner leurs suffrages pour les membres de l’Assemblée ou du Sénat, plutôt qu’à New-York, pour participer au choix des membres de la chambre des Représentans du Congrès ? L’indifférence allarmante pour l’exercice de ce droit inestimable, sous des loix qui le facilitent au plus haut degré, n’indique que trop la réponse que l’on doit faire à cette question, et indépendamment des lumières que nous offre l’expérience, n’est-il pas certain que quand le lieu de l’élection est placé à une trop grande distance de l’Électeur, que ce soit à vingt ou à deux cent milles, le degré d’éloignement ne fait plus rien. De-là nous devons juger que les motifs qui exigeroient une modification dans le pouvoir conféré aux États-Unis sur les élections, s’appliqueroient également à celui que les États ont sur le même article, et qu’on ne peut approuver l’un en condamnant l’autre. Le résultat d’une comparaison semblable avec les Constitutions de la plus grande partie des États seroit absolument le même.

Si l’on me dit que les défauts des Constitutions des États ne peuvent servir d’excuse à ceux du plan proposé, je répondrai, que comme on n’a jamais reproché aux premiers trop peu d’attention pour le maintien de la liberté, et que le reproche que l’on fait à la Constitution fédérale leur est également applicable, il doit être regardé comme l’argument captieux d’une opposition déterminée d’avance à tout désapprouver, et non comme le résultat d’une sincère recherche de la vérité. Il n’y a rien à dire à des hommes qui pardonnent aux Constitutions des États, l’omission qu’ils font envisager dans le plan de la Convention comme en défaut inexcusable, où l’on ne peut que leur demander de nous donner quelque solide raison pour nous prouver que les Représentans du Peuple dans un seul État, seront plus inaccessibles au désir d’exercer un grand pouvoir ou à d’autres dispositions coupables, que les Représentans du Peuple des États-Unis. S’ils ne peuvent satisfaire à cette demande, il faudra du moins qu’ils nous prouvent qu’il est plus aisé de détruire la liberté de trois millions d’hommes, dont la résistance seroit soutenue et conduite par des Gouvernemens particuliers, que celle de deux cent mille hommes dépourvus du même avantage. Relativement au sujet qui nous occupe, il faut qu’ils nous démontrent que nous devons moins redouter de voir dans un seul État, une faction dominante, afin de maintenir sa supériorité, favoriser une classe particulière d’Électeurs, que de trouver une disposition semblable dans les Représentans de treize États, épars sur la surface d’un vaste pays, et auxquels des circonstances locales, des préjugés et des intérêts différens laissent peu de moyens de rapprochement.

Jusqu’ici mes observations n’ont eu d’autre but que de justifier en théorie, la disposition dont il s’agit, de prouver que le pouvoir confié pour cet objet au Congrès ne pouvoit être sans danger placé en d’autres mains, et qu’il n’y en a aucun à le lui laisser. Il me reste à parler d’un avantage qui résultera de cette disposition et que n’auroit pu produire aucune autre : je parle de l’uniformité dans l’époque des élections pour la chambre des Représentans du Congrès. Il est vraisemblable que l’expérience prouvera l’avantage de cette uniformité, et pour empêcher qu’un même esprit ne se perpétue dans ce corps et pour remédier aux désordres occasionnés par les factions. Si chaque État peut déterminer le moment de son élection, il est possible qu’il se trouve autant de différentes époques qu’il y a de mois dans l’année. Celles que les États ont aujourd’hui fixées pour leurs élections particulières sont placées à de grandes distances depuis le mois de Mars, par exemple, jusqu’au mois de Novembre. Il résulteroit de cette diversité, que la chambre des Représentans n’éprouveroit jamais une dissolution ou un renouvellement total. S’il y régnoit un mauvais esprit, il se propageroit dans les nouveaux membres à mesure qu’ils succéderoient aux anciens. La masse totale resteroit toujours la même, parce que les nouveaux élémens que des changemens successifs y feroient entrer, s’assimileroient bientôt à sa nature. Peu d’esprits ont la force de résister à la contagion de l’exemple. Je crois qu’un corps dont les membres seroient nommés pour trois ans, mais qui seroit complettement renouvelé par une dissolution totale à une époque déterminée, seroit moins redoutable pour la liberté, que s’il étoit renouvelé tous les ans par des changemens graduels et successifs.

L’uniformité dans l’époque des élections n’est pas moins nécessaire, pour que le renouvellement successif Sénat puisse s’opérer régulièrement et que la Législature puisse s’assembler tous les ans à une époque déterminée.

On demandera peut-être pourquoi la Constitution n’a pas elle-même fixé l’époque de l’élection ? Comme les plus violens adversaires du plan de la Convention parmi nous, sont aussi les plus grands admirateurs de la Constitution de New-York, on peut leur faire la même question relativement à la Constitution de cet État. Et alors la meilleure réponse qu’ils auront à faire, c’est que ce soin a pu être sans danger confié à la Législature, et que si l’on eût d’avance marqué une époque, à l’expérience on eût peut-être reconnu qu’elle étoit mal choisie. Cette réponse s’applique également à la Constitution fédérale, et l’on peut ajouter que la crainte d’un danger imaginaire n’a pas dû faire admettre une disposition constitutionnelle, dont l’effet eût privé quelques États de l’avantage réel de pouvoir sans difficulté placer les élections pour leurs propres Gouvernemens à la même époque que les élections pour le Gouvernement fédéral.

CHAPITRE LXII.

De la constitution du Sénat ; des conditions requises dans ses Membres ; de la forme de leurs nominations ; de l’égalité de représentation ; du nombre des Sénateurs ; de la durée de leurs fonctions.

APRÈS avoir examiné l’organisation de la chambre des Représentans, et répondu aux objections qui m’ont paru mériter une réponse, je passe à l’examen de l’organisation du Sénat et des pouvoirs dont ce Corps est revêtu.

Les conditions requises dans les Sénateurs ne sont pas les mêmes que la Constitution a fixées pour les Représentans. Il faut pour être Sénateur, avoir au moins trente ans, et être Citoyen depuis neuf ans, tandis qu’on peut être Représentant à vingt-cinq ans et après avoir été sept ans Citoyen. Cette différence est fondée sur la nature des fonctions des Sénateurs ; elles exigent plus d’instruction et de l’habileté dans le caractère ; il faut donc qu’un Sénateur ait atteint l’âge où ces qualités se trouvent le plus souvent réunies. Elles consistent souvent en négociations avec les puissances étrangères ; elles ne doivent donc être exercées que par des hommes entièrement dégagés des préventions et des dispositions que donnent une naissance et une éducation étrangères. La fixation du terme de neuf ans tient un juste milieu entre deux partis extrêmes. Il eut été bien dur d’exclure à jamais des Citoyens adoptifs que leur mérite et leurs talens peuvent rendre dignes de la confiance publique ; en les admettant sans précaution, on ouvriroit une route à l’influence des puissances étrangères dans la Législature nationale.

Il est également inutile de s’appesantir sur la nomination des Sénateurs par les Législatures des États. Des différentes manières de composer cette partie du Gouvernement, celle-ci est vraisemblablement la plus conforme à l’opinion publique. Elle a le double avantage d’assurer un choix plus éclairé et de donner aux Gouvernemens des États une influence sur la formation du Gouvernement fédéral, qui maintiendra leur autorité et formera entre les deux systèmes un lien utile.

L’égalité de représentation est évidemment le résultat d’une transaction entre les prétentions opposées des grands et des petits États. S’il est vrai que parmi des hommes réunis en un seul corps de Nation, chaque District doive avoir part au Gouvernement en proportion de sa grandeur, et que parmi des États indépendans et souverains unis par une simple ligue, les différens membres de cette association, quoiqu’inégaux en grandeur, doivent avoir une influence égale dans les assemblées communes, ce n’est pas sans raison, que dans une république composée, qui se rapproche du Gouvernement fédératif à quelques égards et s’en éloigne à quelques autres, on propose de suivre en même temps dans la composition de la Législature, les principes de la représentation égale et de la représentation proportionnelle. Mais il est superflu d’appliquer les règles de la politique à une partie de la Constitution qui, de l’aveu de tout le monde, n’est pas le résultat de la théorie, mais « d’un attachement et d’une déférence mutuelle qu’exigeoit notre situation politique ». L’Amérique veut un Gouvernement commun, revêtu d’un pouvoir suffisant, et sa situation politique l’exige impérieusement. Les plus grands États n’auroient jamais obtenu des petits un Gouvernement plus conforme à leurs vœux. Ils n’ont donc que le choix d’adopter le Gouvernement proposé ou d’en recevoir un plus imparfait encore. Dans cette alternative, la prudence conseille de choisir le moindre mal, et au lieu de prévoir inutilement les inconvéniens qui en pourroient résulter, de songer plutôt aux avantages qui compenseront ce sacrifice.

Il faut remarquer que le suffrage égal accordé à chaque État, est en même-temps la reconnoissance constitutionnelle de la portion de souveraineté qui reste aux États particuliers, et un moyen de la maintenir. Sous ce point de vue, l’égalité ne paroîtra pas moins désirable aux grands États qu’aux petits, car ils ont également le désir de se garantir par tous les moyens possibles d’une consolidation générale des États en une seule république.

Un autre avantage qui résultera de la même disposition, c’est un nouvel obstacle à l’admission des mauvaises loix. Il ne pourra être pris de résolution ou passé de loi sans la concurrence de la majorité du Peuple en premier lieu et ensuite de la majorité des États. Il est vrai que ce double frein pourra dans quelques circonstances faire autant de mal que de bien, et que le moyen de défense particulier qu’il assure aux plus petits États seroit encore mieux justifié par la raison, s’il étoit vrai qu’ils eussent à défendre des intérêts communs, différens de ceux des autres États et qui sans cette clause se trouvoient en danger. Mais comme les plus grands États auront toujours par leur pouvoir en matière d’impôts le moyen de combattre cette prérogative des petits États, dans le cas où ils en abuseroient, comme d’ailleurs l’excessive facilité de faire des loix nouvelles, paroît être un des inconvéniens auxquels notre Gouvernement sera le plus exposé, il est possible que l’expérience fasse juger cette partie de la Constitution plus favorablement que la théorie.

Nous allons examiner le nombre des Sénateurs et la durée de leurs fonctions. Pour en juger sainement, il est bon de chercher quel est le but de l’établissement d’un Sénat, et quels seroient les inconvéniens auxquels une république seroit exposée sans une institution de cette nature.

Il peut arriver, dans un Gouvernement républicain, plus difficilement cependant que dans tout autre, que ceux qui en exercent les fonctions, trahissent leurs devoirs. Sous ce point de vue, le Sénat formant une seconde partie de l’Assemblée législative, partageant le pouvoir de la première, peut être un frein utile. Son existence doit « doubler la sûreté du Peuple, puisqu’avec lui il faudroit la concurrence de deux corps différens pour exécuter des complots perfides, qui sans lui pourroient être exécutés par l’ambition ou la corruption d’un seul. Il faut observer que plus ces deux corps différeront par leur esprit, plus il leur sera difficile de s’accorder pour des projets contraires à l’intérêt public. Il sera donc sage d’établir entr’eux toutes les différences qui ne détruiront pas l’harmonie qui doit exister dans la marche du Gouvernement et qui pourront s’accorder avec les principes simples des Gouvernemens républicains.

La nécessité d’un Sénat est également indiquée par la disposition que toutes les assemblées seules et nombreuses ont à céder à l’impulsion des passions violentes qui s’y élèvent d’un moment à l’autre et à être entraînées par des chefs de factions, dans des résolutions précipitées et imprudentes. On pourroit citer sur ce sujet des exemples nombreux, tirés de notre histoire comme de celle des autres Nations. Mais il est inutile de démontrer une proposition qui n’éprouvera pas de contradiction. Il est bon d’observer seulement que le corps fait pour corriger les défauts de l’Assemblée des Représentans, doit en être lui-même exempt ; il faut donc qu’il soit moins nombreux. Il doit en outre avoir une grande fermeté ; il faut donc que son autorité dure plus long-temps.

L’utilité du Sénat est encore de suppléer aux connoissances nécessaires que n’aura point la première chambre sur les principes de la Législation et les objets qui lui sont fournis. Il n’est pas possible qu’une assemblée d’hommes pris pour la plupart dans une condition privée ou des affaires particulières remplissoient le cours de leur vie, nommés pour un temps fort court, et qu’aucun motif permanent n’engagera à se dévouer, pendant les intervalles de leurs fonctions publiques, à l’étude des loix, des affaires, et des intérêts si multipliés de leur pays, puissent échapper à une foule d’erreurs importantes dans l’exécution de leurs fonctions publiques. On peut affirmer avec confiance qu’une grande partie des embarras où se trouve aujourd’hui l’Amérique a pour cause les fautes de nos Gouvernemens ; fautes qu’on doit attribuer à une raison bornée beaucoup plutôt qu’à des intentions coupables. En effet, ces loix qui révoquent, expliquent, ou corrigent des loix antérieures, n’attestent-elles point un défaut de prudence ? Ne sont-ce pas autant d’accusations intentées par chaque session contre la session précédente, autant d’avertissemens qui doivent faire sentir au Peuple toute l’utilité d’un Sénat bien organisé ?

Un bon Gouvernement suppose deux conditions essentielles dans ceux qui en exercent les fonctions, une occupation constante du bonheur du Peuple, unique objet du Gouvernement, et la connoissance des moyens qui conduisent le plus sûrement à ce but. Ces deux conditions manquent à quelques Gouvernemens ; il en est un grand nombre où la première est négligée. J’ose assurer qu’en Amérique, on s’est trop peu occupé de la seconde. On ne peut reprocher cette erreur à la Constitution fédérale. Elle tend à assurer au Peuple des Représentans aussi éclairés que fidèles.

L’inconstance inévitable dans les dispositions d’une Assemblée législative fréquemment renouvelée, nécessite quelqu’institution stable dans le Gouvernement. À chaque élection nouvelle, les États doivent changer la moitié de leurs Représentans ; de ce changement d’hommes doit résulter un changement dans les opinions et dans les mesures. Mais un changement continuel de mesures, même en les supposant toutes raisonnables, ne peut s’accorder avec les règles de la prudence et bannit tout espoir de succès. Cette observation est confirmée par l’expérience même dans la vie privée ; elle est plus juste et plus importante encore quand il s’agit des affaires publiques.

Pour détailler tous les pernicieux effets de l’inconstance des Gouvernemens, il faudroit un volume. Je vais en indiquer quelques-uns qui peuvent évidemment devenir la source d’une infinité d’autres.

En premier lieu, elle détruit l’estime et la confiance des autres Nations et fait perdre tous les avantages qui dépendent du caractère national. Quand un individu est inconstant dans ses plans ou n’en observe aucun pour la conduite de ses affaires, tous les hommes sages prévoyent qu’il sera bientôt la victime de sa légèreté et de sa folie. Ses amis le plaignent ; mais personne ne veut lier sa fortune à la sienne ; et beaucoup de gens cherchent à faire leur fortune à ses dépens. Les Nations sont entr’elles comme les individus, avec cette différence peut-être que moins sujettes aux impulsons de la bienveillance, elles se font moins de scrupule de tirer avantage de leur imprudence mutuelle. Ainsi toute Nation qui dans l’administration de ses affaires, laisse voir un défaut de prudence ou de stabilité, doit s’attendre, à toutes les pertes que des voisins plus sages pourront lui faire éprouver par une politique plus constante. Mais l’Amérique ne peut trouver à cet égard de leçon plus forte que celle que lui offre sa propre situation. Méprisée par ses alliés mêmes, elle est le jouet de ses ennemis, et deviendra la proie de toute Nation qui aura intérêt à spéculer sur l’inconstance de son Gouvernement et l’embarras de ses affaires.

Les effets intérieurs de l’inconstance du Gouvernement sont encore plus désastreux. Elle empoisonne les bienfaits de la liberté même. Qu’importe au Peuple d’avoir des loix faites par des hommes de son choix, si elles sont tellement volumineuses et incohérentes, qu’il ne peut ni les lire, ni les comprendre ; si toujours révoquées ou revues avant leur promulgation, elles éprouvent des changemens tellement fréquens, qu’il est impossible à un homme qui connoît aujourd’hui la loi, de savoir quelle elle sera demain ? La loi est la règle des actions des Citoyens ; mais qu’est-ce qu’une règle qui n’est ni connue ni invariablement fixée ?

Un autre effet encore de cette disposition au changement, est de donner un injuste avantage à l’habileté de quelques capitalistes entreprenans sur l’industrie de la partie la plus nombreuse et la moins éclairée du Peuple. Tout nouveau règlement relatif au commerce et aux finances ou qui affecte la valeur de quelque espèce de propriété, présente à tous ceux qui spéculent sur les variations de ce genre et savent en prévoir les effets, une riche moisson qu’ils n’ont pas semée, et qui a été arrosée par les sueurs de leurs Concitoyens. C’est un état de choses où l’on peut dire que les loix sont faites non pour le Peuple, mais pour quelques individus.

Ce n’est pas tout. Ce vice du Gouvernement produit encore des effets bien funestes. Le défaut de confiance dans le Corps législatif décourage toutes les entreprises utiles dont le succès et le profit dépend de la stabilité des loix existantes. Quel commerçant prudent risquera sa fortune dans une branche de commerce, quand il sait que les plans qu’il a adoptés peuvent être proscrits par la loi avant leur exécution ? Quel fermier, quel manufacturier exposera ses fonds ou compromettra son industrie pour l’encouragement de quelque genre d’agriculture, de quelqu’établissement nouveau, sans savoir si ses premiers travaux et ses avances ne le rendront pas victime de l’inconstance du Gouvernement ? En un mot, on ne peut espérer dans cet état de choses, de voir aucun progrès sensible d’un genre d’industrie quelconque, s’effectuer, ni s’exécuter aucune entreprise utile qui ait besoin de la protection d’un Gouvernement confiant et uniforme dans les principes et dans sa marche.

Mais son plus déplorable effet est la diminution du respect et de l’attachement du Peuple pour un système politique qui laisse voir tant de marques de foiblesse et trompe tant d’espérances flatteuses. Aucun Gouvernement, comme aucun homme n’est respecté s’il ne mérite de l’être et ne peut le mériter sans un certain degré d’ordre et de confiance.

CHAPITRE LXIII[6].

Suite de l’examen de l’organisation du Sénat ; de la durée du pouvoir de ses Membres.

UNE nouvelle, considération qui fait sentir l’utilité du Sénat, c’est que sans ce corps, le Gouvernement attacheroit trop peu de prix à l’avantage de faire respecter le caractère national. Sans un Corps choisi et stable dans le Gouvernement, une politique inconstante et peu éclairée, produite par les causes que j’ai déjà exposées, nous feroit perdre l’estime des puissances étrangères, et l’Assemblée de nos Représentans n’auroit pas cette sensibilité à l’opinion du monde, qui n’est pas moins nécessaire peut-être pour mériter son estime et sa confiance, que pour l’obtenir.

Il est important que tout Gouvernement attache quelque prix au jugement des Nations étrangères, pour deux raisons : la première, c’est qu’indépendamment de la sagesse d’un plan ou d’une mesure quelconque, il est important qu’elle soit favorablement jugée par les autres Nations : la seconde est, que dans les cas douteux, particulièrement lorsque le Congrès peut être entraîné par quelque passion, ou par quelqu’intérêt du moment, l’opinion présumée ou connue du monde impartial est le meilleur guide qu’il puisse suivre. Que de maux l’Amérique n’eût-elle pas prévenus, si elle eut su se faire respecter des Nations étrangères ? Que d’erreurs et de folies elle eût évitées, si avant de se décider sur la justice ou la prudence d’une mesure publique, on l’eût envisagée sous le même jour que la portion éclairée et impartiale du genre-humain.

Il est évident qu’un Corps nombreux et fréquemment renouvelé ne sentira jamais assez tout le prix de l’estime des autres Nations. Elle ne pourra être bien appréciée que par une assemblée assez peu considérable, pour qu’une partie de l’honneur ou du blâme résultant des mesures publiques retombe sur chacun des membres qui la composent, il faut qu’ils exercent les mêmes fonctions pendant un espace assez long pour que l’intérêt de leur orgueil et leur réputation soit irréparablement lié à la gloire et à la prospérité de la Nation. Les Représentans de Rode-Island nommés pour six mois, dans les délibérations par lesquelles ils ont adopté pour cet État des mesures si contraires à l’équité, ont vraisemblablement été peu touchés de l’opinion que leur conduire alloit donner d’eux aux Nations étrangères et aux autres États ; si pour la confection des loix, la Constitution de Rode-Island eût exigé le concours d’un Corps choisi et stable, l’intérêt de l’honneur national eût vraisemblablement seul garanti ce Peuple égaré des maux dont il gémit aujourd’hui.

J’ajouterai que la fréquence des élections peut, dans des cas importans, rendre impossible cette responsabilité du Gouvernement envers le Peuple qu’elle assure sous d’autres rapports. Cette observation semblera peut-être non-seulement neuve, mais paradoxale. On verra cependant à l’explication, qu’elle est aussi incontestable, que digne d’attention.

La responsabilité pour être raisonnable, doit être limitée aux objets fournis au pouvoir des personnes responsables, et pour qu’elle soit efficace, il faut qu’elle porte sur des opérations relativement auxquelles le Peuple soit en état de former un jugement prompt et sûr. Les différens objets des fonctions du Gouvernement peuvent être divisés en deux classes ; il en est auxquels il peut atteindre par des moyens dont chacun pris à part, produit un effet immédiat et sensible ; mais le succès de plusieurs d’entr’eux dépend d’une suite de mesures sages et qui s’accordent entr’elles, dont l’effet est graduel et presque insensible. Il est inutile de montrer toute l’importance de ce dernier genre d’affaires pour la prospérité générale et constante de tous les pays. Il est évident qu’une assemblée d’hommes élus pour un temps si court, que dans une longue chaîne de mesures essentielles au bonheur public, à peine un ou deux chaînons ont été son ouvrage, ne peut pas plus être responsable du succès, qu’on ne peut demander compte à un Intendant ou à un Fermier pris pour une année, d’emplois ou d’améliorations qui ne pourroient s’effectuer que dans l’espace de cinq ou six ans ; et il est impossible au Peuple de déterminer quel degré d’influence une assemblée annuelle a pu avoir sur des événemens produits par les opérations et les mesures qui ont eu lieu pendant un certain nombre d’années. Il est déjà assez difficile de soumettre à une responsabilité personnelle les membres d’une assemblée nombreuse, pour des actes émanés d’elle et dont chacun pris à part a eu sur le Peuple un effet direct et sensible.

Le remède à cet inconvénient, est la création d’un second corps qui partage les fonctions législatives, et dont les membres par la durée de leurs fonctions, en état de consommer des entreprises qui exigent une attention soutenue et une longue suite de mesures, puissent être justement et efficacement fournis à la responsabilité.

Jusqu’ici je ne me suis occupé de démontrer la nécessité d’un Sénat, que relativement aux Représentans du Peuple. Je parle à un Peuple sans préjugés et que la flatterie n’a point corrompu : je n’hésiterai point à ajouter qu’une institution de ce genre peut être quelquefois nécessaire pour défendre le Peuple de ses propres erreurs et de ses illusions momentanées. Le vœu d’une Nation libre doit toujours prévaloir sur les intentions de ceux qui la gouvernent ; mais il est tel moment où le Peuple stimulé par une passion irrégulière, par le désir de s’assurer un avantage illégitime, ou trompé par les argumens captieux d’hommes intéressés, peut solliciter des mesures que bientôt il désapprouvera et dont il sera réduit à déplorer l’effet. Dans ces momens critiques, combien sera salutaire l’interposition d’un Corps de Citoyens respectables et modérés, pour arrêter une impulsion funeste, suspendre le coup que le Peuple veut se portera lui-même, jusqu’à ce que la raison, la justice et la vérité reprennent leur empire sur l’esprit public ! Quels chagrins amers n’eût pas évité le Peuple Athénien, si son Gouvernement l’eût défendu par un aussi puissant rempart contre la tyrannie de ses propres passions ? On n’eut pas fait à la liberté populaire le reproche d’avoir fait boire la ciguë aux mêmes Citoyens auxquels elle élevoit le lendemain des statues.

On dira peut-être qu’un Peuple disséminé sur la surface d’un grand pays, ne pourra pas comme les nombreux Habitans amoncelés dans un petit canton, être égaré par des passions violentes et se coaliser pour exécuter des projets injustes. Je suis loin de révoquer en doute l’importance de cette distinction ; dans un chapitre précédent je me suis efforcé de démontrer que c’étoit un des principaux avantages des républiques fédératives. Mais cet avantage ne rend pas toutes les autres précautions inutiles. Il faut observer même que cette étendue qui garantit les Habitans de l’Amérique de quelques-uns des dangers auxquels sont soumises les républiques plus petites, les exposera plus long-temps à l’influence de ces insinuations perfides que les artifices combinés de quelques intrigants agissant de concert, pourront répandre parmi eux.

On doit sentir mieux la force de ces observations, quand on se rappelle ce que l’histoire nous apprend de la courte existence des républiques qui n’ont point eu de Sénat, Sparte, Rome, Carthage, sont parmi les républiques anciennes, les seules qui aient bien connu cette institution. Dans les deux premières, les Sénateurs étoient nommés pour leur vie. La Constitution du Sénat dans la dernière, est moins connue ; mais les circonstances semblent indiquer qu’elle ne différoit point des deux autres à cet égard. Il est du moins certain que par sa forme, il servoit d’ancre au milieu des agitations populaires, et qu’un conseil moins nombreux tiré du Sénat, non-seulement étoit composé de membres à vie, mais remplissoit lui-même les places vacantes. Ces exemples trop éloignés du caractère des Américains pour qu’on puisse leur proposer de les suivre, deviennent cependant, quand on les rapproche de l’existence turbulente et passagère des autres républiques anciennes, des preuves bien instructives de la nécessité de quelqu’institution qui unisse la stabilité à la liberté. Je n’ignore pas les circonstances qui distinguent notre Gouvernement de tous les autres Gouvernemens populaires tant anciens que modernes et qui doivent nous rendre très-circonspects dans les applications que nous faisons de ces exemples étrangers à notre situation politique. Il est cependant des rapports qui les rendent dignes de notre attention. Quelques-uns des défauts que nous avons indiqués et auxquels l’établissement d’un Sénat peut seul remédier, sont applicables et au Peuple, s’il gouverne par lui-même, et aux assemblées nombreuses fréquemment renouvelées par le choix du Peuple. Mais il en est de particuliers à ces dernières qui exigent aussi l’établissement d’un Sénat. Le Peuple ne trahira jamais volontairement ses propres intérêts ; mais ils peuvent être trahis par ses Représentans, et le danger est évidemment plus grand quand la plénitude du pouvoir législatif est concentrée dans un seul Corps, que lorsque pour tout acte public, il faut le concours de deux Corps bien distincts, et qui différent par leur forme.

L’avantage qu’on fait le plus valoir en faveur du Gouvernement américain, consiste dans le principe de la représentation qui en est la base, et qu’on croit avoir été inconnu aux autres républiques, du moins aux républiques anciennes. J’ai trop parlé moi-même dans de précédens chapitres de cet important avantage, pour pouvoir être soupçonné de vouloir ou en nier l’existence, ou en rabaisser le prix. J’observerai donc avec confiance que l’ignorance des républiques anciennes au sujet de la représentation n’étoit pas si complette qu’on le croit communément. Sans me livrer ici à des recherches déplacées, je ne citerai à l’appui de mon opinion qu’un petit nombre de faits connus.

Dans les plus pures démocraties de la Grèce, quelques-unes des fonctions exécutives étoient remplies, non par le Peuple, mais par des Magistrats de son choix et qui le représentoient dans l’exercice du pouvoir exécutif.

Avant la réforme de Solon, Athènes étoit gouvernée par neuf Archontes, élus chaque année par le Peuple. Le degré de pouvoir dont ils étoient revêtus se perd dans la nuit des temps. Postérieurement à cette époque, nous trouvons une assemblée composée d’abord de quatre, ensuite de six cens membres élus tous les ans par le Peuple, et qui le représentoient partiellement dans l’exercice du pouvoir législatif ; car outre qu’ils faisoient les loix conjointement avec le Peuple, ils avoient seuls le droit de les proposer. Le Sénat de Carthage, quel que fût son pouvoir et la durée des fonctions de ses membres, étoit, à ce qui paroît, élu par les suffrages du Peuple. Tous ou presque tous les Gouvernemens populaires de l’antiquité nous offrent des circonstances semblables.

Enfin à Sparte, nous trouvons des Éphores, à Rome des Tribuns ; ces deux Corps peu nombreux à la vérité, étoient élus chaque année par la totalité du Peuple et dans l’exercice d’un pouvoir qui ne reconnoissoit presque point de bornes, ils agissoient comme représentans du Peuple. Les Cosmes de la Crète étoient élus tous les ans par le Peuple et ont été regardés par quelques auteurs comme une institution analogue à celle des Éphores et des Tribuns, avec cette seule différence que pour l’élection de ce Corps représentatif, il n’y avoit qu’une partie du Peuple qui exerçât le droit de suffrage.

De ces faits auxquels on pourroit en ajouter beaucoup d’autres, il résulte évidemment que le principe de représentation n’étoit point inconnu des anciens, et qu’il n’étoit point entièrement négligé dans leurs institutions politiques. Dans leur système comme dans le nôtre, le Peuple avoit des Représentans qui exerçoient une partie des pouvoirs du Gouvernement ; mais la véritable différence entr’eux et nous, c’est que dans notre système, le Peuple en Corps ne gouverne jamais par lui-même. Cette distinction assure sans doute au Gouvernement des États-Unis un grand avantage sur ceux que nous lui avons comparés. Mais pour conserver cet avantage dans sa plénitude, il faut éviter de perdre celui que nous trouvons dans l’étendue de notre territoire. Jamais un Gouvernement représentatif ne se fut établi dans un espace aussi borné que celui qu’occupoient les démocraties de la Grèce.

En réponse à ces argumens dictés par la raison, soutenus par des exemples et fortifiés par notre expérience personnelle, les adversaires de la Constitution toujours guidés par leurs craintes, se contenteront probablement d’assurer qu’un Sénat qui n’est pas immédiatement nommé par le Peuple et dont chaque membre doit rester en place pendant six ans, doit nécessairement acquérir par degrés une prépondérance dangereuse dans le Gouvernement et finir par le transformer en une aristocratie tyrannique.

À cette réponse générale, il suffiroit de répliquer généralement, que nous pouvons avoir à redouter pour la liberté, les abus de la liberté même, aussi-bien que les abus du pouvoir, que nous en avons vu des exemples tout aussi fréquens et que vraisemblablement les États-Unis seront plus exposés aux premiers qu’aux seconds. Mais nous avons une réplique plus précise à opposer à nos adversaires.

Avant que cette révolution s’opère, il faudra d’abord que le Sénat soit corrompu lui-même, et qu’ensuite il corrompe successivement les Législatures des États, la chambre des Représentans, enfin la totalité du Peuple. Il est évident que pour entreprendre d’établir la tyrannie, il faudra que le Sénat soit corrompu lui-même. Sans corrompre les Législateurs, il ne pourra poursuivre son entreprise, car autrement il seroit régénéré par le changement périodique de ses membres. Mais si les mêmes moyens de corruption n’agissent avec le même succès sur la chambre des Représentans, ce Corps revêtu d’une égale autorité fera échouer l’entreprise. Enfin si le Peuple n’est corrompu lui-même, des élections nouvelles rétabliront infailliblement et promptement l’ordre primitif. Or qui croira sérieusement qu’avec tous les moyens que l’adresse des hommes peut mettre en usage, une ambition illégitime parvienne jamais à son but à travers tant d’obstacles ?

Si la raison condamne ce soupçon, l’expérience est d’accord avec elle. La Constitution de Maryland offre à cet égard un exemple décisif. Les membres du Sénat de cet État sont élus comme doivent l’être les Sénateurs de l’Union, indirectement par le Peuple et seulement pour un an de moins. Ils ont le droit de nommer eux-mêmes aux places vacantes jusqu’au terme de l’expiration de leur pouvoir, et pendant cet espace, il ne s’opère aucun renouvellement successifs et périodique comme celui que doit éprouver le Sénat de l’Union. Il existe entre ces deux corps d’autres différences, et l’on peut faire au Sénat de Maryland des objections plausibles qui ne s’appliquent point à celui de l’Union. Ainsi l’on peut assurer que si ce dernier devoit nous exposer à quelques dangers, le premier eût donné lieu à des dangers semblables ; mais il n’en présente aucun. Au contraire les allarmes qu’il avoit inspirées aux mêmes hommes qui redoutent aujourd’hui le Sénat de l’Union, ont été peu-à-peu dissipées par le temps et l’expérience, et la Constitution de Maryland doit aujourd’hui à rétablissement de ce Corps et une estime générale que ne lui disputera certainement celle d’aucun autre État de l’Union.

Mais si quelque chose peut dissiper toute crainte à cet égard, c’est l’exemple de l’Angleterre, où le Sénat, au lieu d’être comme le nôtre, élu pour six ans, et de n’admettre, ainsi que lui, aucune distinction de famille ou de fortune, est une assemblée héréditaire de nobles opulens. Les membres de la chambre des Représentans, au lieu d’être élus pour deux ans et par la totalité du Peuple, sont élus pour sept, et un grand nombre d’entr’eux doivent leur nomination à une très-petite portion du Peuple. C’est là qu’on doit voir se déployer les usurpations aristocratiques et la tyrannie dont on nous menace pour l’avenir dans les États-Unis. Mais malheureusement pour le système des adversaires de la Constitution, l’histoire de l’Angleterre nous apprend que cette Assemblée héréditaire n’a pas même été en état de se défendre contre les usurpations de la chambre des Représentans, et qu’elle n’a pu perdre un instant l’appui du Roi, sans être à l’instant écrasée par le poids de la chambre des Communes.

Tous les exemples que nous offre l’antiquité viennent à l’appui de mon opinion. À Sparte les Éphores Représentans annuels du Peuple contrebalançoient un Sénat à vie, empiétoient continuellement sur son autorité et finirent par concentrer dans leurs mains tous les pouvoirs. Les Tribuns de Rome qui étoient des Représentans du Peuple, avoient presque toujours l’avantage dans leurs débats avec un Sénat à vie, et finirent par remporter sur lui une victoire complette. Ce fait est d’autant plus remarquable que l’unanimité étoit requise dans tous les actes des Tribuns, même depuis que leur nombre fut porté à dix. Tout cela prouve l’irrésistible force qu’aura toujours dans un pays libre la portion du Gouvernement qui a le Peuple de son côté. À ces exemples on peut ajouter celui de Carthage dont le Sénat, suivant le témoignage de Polybe, loin d’envahir tous les pouvoirs, avoit perdu vers le commencement de la seconde guerre Punique, presque toute l’autorité qu’il avoit eue dans le principe.

Ces faits nous démontrent que le Sénat de l’Union ne pourra se transformer en un Corps indépendant et aristocratique ; si cependant cette révolution étoit un jour produite par des causes que la prévoyance humaine ne peut prévenir, la chambre des Représentans ayant toujours le Peuple de son côté, auroit assez de force pour ramener la Constitution à sa première forme et à ses premiers principes. Le Sénat ne pourra défendre même son autorité constitutionnelle contre le pouvoir des Représentans immédiatement nommés par le Peuple, que par une conduite éclairée, par un zèle pour le bien public, qui lui fasse partager avec la première chambre, la bienveillance et l’appui du Peuple.

CHAPITRE LXIV[7].

Continuation de l’examen des fonctions du Sénat ; de la confection des traités.

LA prévention qu’inspire l’esprit de parti, peut seule expliquer la conduite de ceux qui condamnent indistinctement tous les articles de la Constitution, et particulièrement celui que je vais examiner et qui est le plus à l’abri de tout juste reproche.

La seconde section de l’article II donne au président le pouvoir « de conclure des traités d’après le conseil et avec le consentement du Sénat, pourvu qu’il ait le suffrage des deux tiers des Sénateurs présens ».

Le pouvoir de conclure des traités est d’une grande importance, particulièrement en ce qui regarde la guerre, la paix et le commerce, et il faut qu’il soit délégué avec des formes et des précautions qui nous donnent la certitude de le voir exercer par les hommes qui en seront le plus capables et de la manière la plus conforme à l’intérêt public. La Convention semble avoir eu en vue ces deux objets, en décidant que le président sera élu par des Électeurs que le Peuple nommera pour cet effet et en confiant la nomination des Sénateurs aux Législatures des États. Cette forme a pour remplir les places dont il s’agit, un grand avantage sur les élections faites immédiatement par le Peuple. En effet dans les élections faites par le Peuple, l’activité de l’esprit de parti profitant de la foiblesse et de l’ignorance, des espérances et des craintes de ceux que l’intérêt guide ou que leur imprudence égare, fait souvent nommer des hommes qui ne réunissent que les suffrages d’un très-petit nombre d’électeurs.

Les assemblées des Électeurs qui nommeront le président, ainsi que les Législatures des États qui choisiront les Sénateurs, composées en général des Citoyens les plus éclairés et les plus respectables, accorderont vraisemblablement leur attention et leurs suffrages aux hommes les plus distingués par leurs vertus et leurs talens. C’est à quoi les auteurs de la Constitution semblent avoir particulièrement songé. En excluant les hommes au-dessous de trente-cinq ans du premier de ces offices, et des derniers ceux qui n’ont pas trente ans, elle borne les choix aux hommes sur lesquels le Peuple aura eu le temps de former un jugement et à l’égard desquels il ne pourra être trompé par ces brillantes apparences de génie et de patriotisme, qui semblables à des météores fugitifs, égarent quelquefois en éblouissant. S’il est vrai que les Rois sages soient toujours secondés par des ministres habiles, une Assemblée d’Électeurs choisis ayant plus de moyens qu’un Roi pour bien connoître les hommes et les caractères, doit faire voir dans ses choix plus de prudence encore et de discernement. La conséquence naturelle de ces observations est, qu’un Président et des Sénateurs ainsi élus seront toujours au nombre de ceux qui connoîtront le mieux nos intérêts, soit relativement aux différens États, soit à l’égard des Nations étrangères, qui seront le plus en état de les bien ménager et dont la probité inspirera et méritera le plus de confiance. On peut sans danger confier à de tels hommes le pouvoir de conclure des traités.

Quoique la nécessité absolue d’un système suivi dans toutes les affaires, soit généralement reconnue, le Peuple n’en sent pas encore toute l’importance dans les affaires publiques. Ceux qui veulent confier le pouvoir dont il s’agit à une Assemblée populaire, composée de membres qui se succèdent rapidement, ignorent-ils donc qu’une assemblée pareille seroit trop au-dessous de ces opérations importantes qui ne peuvent être conçues et exécutées, non-seulement sans des talens, mais encore sans des connoissances exactes et souvent sans un temps fort long. La Convention a donc eu raison, en faisant en sorte que le pouvoir de conclure des traités fût confié à des hommes dont la capacité égalât la probité, de décider qu’ils resteroient en place assez de temps pour s’instruire parfaitement de nos affaires nationales, concevoir et établir un système d’après lequel elles seront administrées. La durée fixée est suffisante pour leur donner la facilité d’étendre infiniment leurs connoissances politiques, et de rendre leur expérience progressive, de jour en jour plus utile à leur pays. La Convention n’a pas montré moins de prudence lorsqu’en rendant les élections des Sénateurs fréquentes, elle a prévenu les inconvéniens d’un renouvellement total qui mettroit nos plus grands intérêts dans les mains d’hommes entièrement neufs : en laissant toujours en place une certaine quantité d’anciens membres, l’ordre et l’uniformité se maintiendront dans le Sénat, et l’on y trouvera toujours les connoissances qui ne peuvent s’acquérir que par l’exercice des fonctions de Sénateurs.

Il est peu d’hommes qui ne reconnoissent que les affaires relatives au commerce et à la navigation, doivent être réglées d’après un système prudemment conçu et exactement suivi, et que nos loix et nos traités de concert doivent y correspondre et le favoriser. Il est extrêmement essentiel que cette correspondance et cette uniformité soient maintenues, et ceux qui en reconnoissent l’importance, doivent reconnoître aussi qu’elle est assurée par la disposition qui exige la participation du Sénat pour les traités comme pour les loix.

La plûpart du temps, la négociation des traités exige le plus profond secret et la plus grande diligence. Il est des momens où pour acquérir d’utiles intelligences, il suffit d’ôter aux personnes qui peuvent les communiquer, la crainte d’être découvertes ; qu’elles soient déterminées par des motifs d’attachement ou d’intérêt, il est certain qu’elles peuvent confier à la discrétion du président, des secrets qu’elles n’exposeroient pas au milieu du Sénat et encore moins d’une Assemblée populaire nombreuse. La Convention a donc eu raison d’organiser le pouvoir relatif aux traités, de manière que le président dans l’impossibilité de les conclure sans l’avis et le consentement du Sénat, peut, pour se procurer des renseignemens et des intelligences, employer les moyens que sa prudence lui suggère.

Ceux qui ont observé la marche des affaires du monde, savent qu’elles sont déterminées et dirigées par différentes impulsions, irrégulières dans leur durée, dans leur force et dans leur direction. C’est à celui que nous avons chargé du soin de nos intérêts à observer ces changemens et à en profiter ; et pour cet effet, il est des occasions où un jour, où une heure sont d’une extrême importance. La perte d’une Bataille, la mort d’un Prince, l’éloignement d’un Ministre, ou tout autre événement qui change l’état actuel et la face des affaires, peut dans l’instant où elles semblent le plus favorables pour nous, leur donner une impulsion contraire à nos intérêts. Dans le cabinet, comme sur le champ de bataille, il est des momens qu’il faut saisir au passage, et c’est un soin qu’on doit laisser à la prudence des généraux et des négociateurs. Le défaut de secret et de diligence nous a fait éprouver des inconvéniens si fréquens et si sensibles, que la Convention eût été inexcusable, si elle eût manqué d’attention à cet égard. Les choses qui exigent le plus de secret et de diligence relativement à l’objet qui nous occupe, sont ces mesures préparatoires et auxiliaires qui nous conduisent avec plus de facilité au but d’une négociation. Le président chargé de ce soin le remplira sans difficulté, et s’il se présente quelque circonstance qui exige l’avis et le consentement du Sénat, il pourra dans l’instant le convoquer. Ainsi nous voyons que la Constitution assure à nos négociations politiques tous les avantages qui résultent des talens, des connoissances, de la probité et d’une sage délibération, d’un côté et de l’autre, tous ceux que donnent le secret et la diligence.

Mais cette disposition n’est pas plus à l’abri des objections que toutes les autres.

Quelques personnes sans y voir de défaut ou d’inconvénient, observent que comme les traités une fois conclus, ont force de loi, ils ne peuvent être faits que par des hommes revêtus du pouvoir législatif. Ces personnes oublient que les jugemens de nos tribunaux, les commissions données suivant la Constitution par notre Gouverneur, sont aussi valides et aussi obligatoires pour les personnes qu’ils concernent, que les loix faites par notre Législature. Tous les actes constitutionnels des pouvoirs exécutif ou judiciaire ont autant de validité et de force légale, que s’ils émanoient de la Législature. Ainsi quelque nom qu’on donne au pouvoir de faire des traités, quelqu’obligatoires qu’ils soient quand ils sont conclus, il est certain que le Peuple peut sans irrégularité confier ce pouvoir à un Corps faisant partie de la Législature, ou aux agens du pouvoir exécutif ou judiciaire. De ce qu’il a donné à la Législature le pouvoir de faire des loix, il ne s’ensuit pas qu’il doive lui donner le pouvoir de faire tous les autres actes de souveraineté qui lient et obligent le Peuple.

D’autres consentent que les traités soient conclus suivant les formes proposées par la Convention, mais ne veulent pas qu’ils deviennent la loi suprême du pays. Ils soutiennent que les traités, comme les actes de toute assemblée, doivent être révocables à volonté. Mais ils ne songent pas qu’un traité n’est autre chose qu’une convention et qu’il n’est pas une Nation qui voulût faire avec nous une convention par laquelle elle se trouveroit irrévocablement liée, tandis que nous ne le serions qu’autant qu’il nous plairoit d’y obéir. Ceux qui font des loix peuvent sans contredit les corriger ou les révoquer, et ceux qui font des traités peuvent également les changer ou les annuler ; mais n’oublions pas que les traités ne sont pas l’ouvrage d’une seule des parties contractantes, mais de toutes les deux, et que le consentement des deux parties nécessaires pour les conclure, ne l’est pas moins pour les changer ou les annuler. La Constitution que nous examinons n’a donc en aucune manière étendu l’obligation qui résulte des traités. Ils sont obligatoires et ne peuvent être détruits par des actes du Corps législatif, comme dans tous les temps et sous toutes les formes de Gouvernement possibles.

Quelqu’utile que soit une certaine inquiétude au maintien d’un Gouvernement républicain, elle peut lui nuire par sa surabondance, comme l’excès de la bile nuit au corps humain, et comme elle en facinant les yeux, prête quelquefois aux objets environnans des couleurs qu’ils n’ont pas. Cette maladie peut seule expliquer les alarmes de ceux qui craignent la partialité du Président et du Sénat pour quelques États, dans la confection des traités. D’autres croyent que les deux tiers dont la Constitution exige le consentement, pourront opprimer le tiers qui ne partagera pas leur opinion ; ils demandent si les Sénateurs seront soumis à une responsabilité effective, s’ils pourront être punis dans le cas où ils se seroient laissés corrompre, et quel sera le moyen d’affranchir la Nation des traités désavantageux qu’ils auront pu faire.

Comme tous les États sont également représentés dans le Sénat et par les hommes qui auront le plus de capacité et de zèle pour défendre leurs intérêts, ils auront dans ce corps un égal degré d’influence, s’ils ont toujours soin de bien choisir leurs Représentans et d’exiger d’eux de l’assiduité dans l’exercice de leurs fonctions. Plus les États-Unis se rapprocheront de la forme nationale, plus le Gouvernement s’occupera du bien général, mais il seroit bien foible s’il pouvoit oublier que le bien général de la Nation ne peut résulter que de la prospérité de chacune des parties qui la composent. Le Président et le Sénat ne pourront faire de traités, auxquels leur famille et leurs biens ne soient assujettis, et n’ayant pas d’autre intérêt que celui de la Nation, ne seront jamais disposés à le négliger.

Quant à la corruption, il faudroit ou avoir été bien malheureux dans ses relations avec le monde, ou trouver dans son propre cœur de bien sortes raisons de mal penser des autres, pour en soupçonner le Président et les deux tiers du Sénat. On ne peut se livrer à cette odieuse idée. Mais même quand elle se réaliseroit, le traité conclu avec nous par ce moyen seroit d’après les loix des Nations, nul et sans effet comme tous les autres contrats frauduleux.

Relativement à la responsabilité, il est difficile de concevoir comment on pourroit mieux en assurer l’effet. Tous les motifs qui peuvent influer sur les sentimens des hommes, l’honneur, les sermens, l’estime des autres, la conscience, l’amour de la patrie et les affections de la nature, nous garantissent de la fidélité des Sénateurs. Enfin, les auteurs de la Constitution ont pris un tel soin pour réunir dans ce Corps les talens et la probité, que nous devons croire que nos traités seront toujours aussi avantageux que les circonstances le permettront, enfin l’article relatif aux impeachmens nous fera trouver dans la crainte de la honte et des punitions, un nouveau garant de la fidélité de nos Magistrats.

CHAPITRE LXV.

Du Sénat considéré comme Cour d’Impeachment.

INDÉPENDAMMENT des pouvoirs dont nous venons de parler, le plan de la Convention accorde au Sénat, considéré isolément, la nomination aux offices conjointement avec le pouvoir exécutifs le jugement des impeachmens. Comme dans les nominations le pouvoir exécutif joue le principal rôle, les dispositions qui y sont relatives, seront discutées dans l’examen que nous serons de ce pouvoir. Nous nous occuperons ici du pouvoir judiciaire conféré au Sénat.

Il n’est pas moins difficile qu’important de bien organiser la Cour à laquelle est attribué le jugement des impeachmens, dans un Gouvernement totalement électif. Les objets soumis à la jurisdiction de ce tribunal sont les malversations des gens en place, tous les délits commis dans l’exercice d’une fonction publique. Par leur nature, ils peuvent être considérés plus particulièrement comme des délits politiques, parce qu’ils attaquent directement la société elle-même. Par cette raison, leur poursuite ne peut guère manquer d’agiter les passions de la société entière et de la diviser en partis plus ou moins favorables, plus ou moins opposés à l’accusé. Dans bien des cas elle réveillera des factions antérieurement existantes dont les animosités, les affections, l’influence et l’intérêt agiront pour ou contre. Dans un tel état de choses, il est bien à craindre que le jugement soit déterminé par la comparaison des forces relatives des partis rivaux, plutôt que par des preuves réelles de l’innocence ou du crime.

Il est évident qu’une fonction d’où dépend la réputation et l’existence politique de tous les hommes livrés à l’administration des affaires publiques, est aussi délicate qu’importante. On sentira combien il est difficile de la confier sans inconvénient à un Gouvernement fondé sur la base des élections périodiques, quand on songera que les hommes qui en exerceront les fonctions avec le plus d’éclat, seront trop souvent par cette raison même les chefs ou les instrumens de la faction la plus habile ou la plus nombreuse, et qu’on ne pourra attendre d’eux cette exacte neutralité nécessaire pour juger la conduite des accusés.

Les membres de la Convention ont pensé que cette importante fonction ne pouvoit être mieux placée que dans les mains du Sénat ; les hommes les plus en état de sentir la difficulté de faire à cet égard une loi satisfaisante seront vraisemblablement aussi ceux qui se hâteront le moins de condamner cette opinion et qui sentiront le mieux la force des raisons qui l’ont fait naître.

Mais quel est, pourra-t-on demander, le vrai but de cette institution ? N’est-ce pas de soumettre la conduite des hommes publics à l’examen de la Nation ? Qui doit être chargé de cet examen par la Nation, si ce n’est ses Représentans ? On ne disconvient pas que le pouvoir de commencer cet examen ne doive appartenir à l’une des parties constituantes de la Législature : mais les mêmes raisons qui nous engagent à le lui confier, ne tendent-elles pas à nous démontrer que la seconde partie du même Corps doit être admise en partage de cette fonction ? Le modèle qui nous a fourni l’idée de cette institution indiquoit à la Convention la marche qu’elle a suivie. En Angleterre, c’est la chambre des Communes qui déclare l’impeachment ; c’est la chambre des Pairs qui juge. Quelques-uns des États dans leurs Constitutions ont suivi cet exemple. Ils ont envisagé avec raison l’usage des impeachmens comme un frein mis dans les mains du Corps législatif pour contenir les agens du pouvoir exécutif.

Où trouver hors du Sénat, un tribunal assez élevé en dignité, ou assez indépendant ? Quel autre corps auroit assez de confiance dans sa propre force pour conserver à l’abri de toute crainte de toute influence, l’impartialité nécessaire entre un individu accusé et les Représentans du Peuple accusateurs ?

Seroit-ce la Cour suprême ? Il est douteux que les membres de ce tribunal eussent toujours le courage nécessaire, et il est encore plus douteux qu’ils eussent assez de crédit d’autorité pour faire adopter et approuver au Peuple des décisions qui pourroient se trouver contraires à l’accusation portée par ses Représentans directs. Ainsi ou les droits de l’accusé, ou la tranquillité publique pourroient en souffrir. On ne pourroit éviter le danger dans les deux cas, qu’en rendant le tribunal plus nombreux que des considérations d’économie ne semblent le permettre. La forme de procéder d’une Cour destinée au jugement des impeachmens, semble exiger aussi impérieusement qu’elle soit nombreuse. Elle ne peut jamais être liée, soit dans la détermination du délit par les accusateurs, soit dans l’interprétation faite par les juges, par ces règles strictes qui dans les cas ordinaires, servent à restreindre l’autorité des tribunaux, en faveur de la sûreté personnelle. Là, il n’y aura point de Jury entre les Juges qui doivent déterminer le sens de la loi, et l’accusé qui doit être soumis à leur sentence. Le pouvoir terrible dont une Cour d’impeachment doit nécessairement être armée, ce pouvoir de rendre l’honneur aux hommes les plus considérés de la Nation, aux hommes qui ont acquis la confiance publique, ou de les vouer à l’infamie, ne peut être confié à un petit nombre de Juges.

Ces considérations semblent seules suffisantes pour nous autoriser à conclure que la Cour suprême remplaceroit imparfaitement le Sénat pour le jugement des impeachmens. Mais cette opinion est encore appuyée d’un nouveau motif. À la condamnation prononcée sur l’impeachment ne s’arrêtera pas la punition du coupable. Privé à jamais de l’estime, de la confiance, des dignités et des récompenses de son pays, il pourra encore être poursuivi et puni suivant le cours ordinaire des loix. Seroit-il raisonnable que les mêmes personnes qui ont prononcé sur la vie et les plus précieux droits d’un Citoyen, pussent être encore dans un second jugement, les arbitres de sa vie et de sa fortune ? N’aurions-nous pas lieu de craindre que l’erreur qui auroit dicté une première sentence, ne fût la source d’une seconde erreur ? que le préjugé trop puissant d’une première décision, ne détruisît l’effet des connoissances nouvelles qui dans l’intervalle d’un jugement à l’autre auroient pu changer l’aspect de la cause ? Ceux qui connoissent un peu la nature humaine, n’hésiteront pas à répondre affirmativement, et verront aisément que rendre les mêmes personnes juges dans les deux cas, ce seroit priver les accusés de la double sûreté qu’on a voulu leur faire trouver dans un double jugement. La perte de la vie et de la fortune seroit trop souvent la conséquence secrette d’une sentence dont les termes ne porteroient que privation d’un office et impossibilité d’en obtenir jamais d’autres. On dira peut-être que l’intervention d’un Jury en seconde instance préviendroit l’existence du danger que je redoute. Mais les Jurés sont trop fréquemment influencés par l’opinion des Juges. Qui pourroit voir sans terreur sa vie et sa fortune dépendre du Verdict d’un Jury, agissant sous les auspices de Juges qui l’auroient condamné d’avance ?

Auroit-il été plus sage de réunir au Sénat la Cour suprême, pour en faire une Cour d’impeachment ? Il est certain qu’il fût résulté quelques avantages de la réunion de ces deux Corps. Mais n’eussent-ils pas été trop achetés par l’inconvénient déjà relevé, de faire prononcer deux fois sur le sort d’un accusé par les mêmes Juges ? Mais on acquerroit presque tous les avantages de cette réunion, sans en éprouver les inconvéniens, en faisant dans tous les cas présider la Cour d’impeachment par le grand Juge de la Cour suprême.

Ce moyen que l’on a proposé d’ajouter au plan de la Convention seroit peut-être fort sage. Je ne parlerai pas des nouvelles clameurs qui s’éléveroient infailliblement au sujet de cette augmentation du pouvoir judiciaire.

Seroit-il désirable que la Cour d’impeachment fût composée de personnes entièrement étrangères aux autres fonctions du Gouvernement ? De puissans motifs peuvent être allégués pour et contre cette opinion. Plusieurs personnes trouveront que c’est un inconvénient réel de compliquer davantage la machine politique et d’ajouter au Gouvernement un nouveau ressort, sans une utilité bien démontrée. Mais il est une observation dont tout le monde sentira l’importance : une Cour formée sur un tel plan, ou entraîneroit des dépenses considérables, ou donneroit lieu dans l’exécution à une foule d’accidens et d’inconvéniens. Elle sera composée ou d’Officiers résidens au chef-lieu du Gouvernement, ou d’Officiers des Gouvernemens des États qui seront convoqués dès qu’un impeachment aura été prononcé. Il n’est pas aisé d’imaginer un troisième moyen qu’on pût raisonnablement proposer. Comme la Cour doit être nombreuse par les raisons déjà exposées, le premier plan sera rejetté par tout homme qui voudra comparer l’étendue des besoins publics avec les moyens d’y subvenir ; le second sera adopté avec réserve par tous ceux qui réfléchiront sérieusement sur la difficulté de rassembler des hommes dispersés sur toute la surface de l’Union ; le tort que feroient éprouver à l’innocence les lenteurs du jugement, et l’avantage que donneroient au coupable des délais dont il pourroient user pour intriguer et pour corrompre ; enfin l’inconvénient qui pourroit résulter pour l’état de la longue inaction d’un homme que sa fermeté et sa fidélité dans l’exécution de ses fonctions, auroit rendu l’objet de la persécution d’une majorité aveugle ou coupable de la chambre des Représentans. Cette dernière supposition semblera peut-être bien rigoureuse, et nous ne la verrons se réaliser que bien rarement sans doute ; mais il ne faut pas oublier qu’il est certains momens où le souffle impur des factions infecte toutes les assemblées nombreuses.

Mais quand même on penseroit que l’un des moyens que nous venons d’examiner, ou quelqu’autre est préférable à celui que nous propose la Convention, il n’en résulteroit pas qu’il fallût par cette raison rejetter la Constitution. Si les hommes étoient résolus de ne se soumettre à aucun Gouvernement dont toutes les parties ne fussent parfaites, la société offriroit bientôt le spectacle d’une anarchie universelle, et le monde deviendroit un désert. Où trouver le type de la perfection ? Comment accorder sur ce sujet les opinions contradictoires des hommes ? Tout faiseur de projets bien convaincu de l’infaillibilité de sa raison, ne voit dans les idées de son voisin qu’imperfection et qu’erreur : comment le décider à s’y soumettre ? Pour que les adversaires de la Constitution eussent gagné leur cause, il faudroit qu’ils eussent prouvé, non-seulement qu’elle contient des dispositions auxquelles on pourroit en substituer de meilleures, mais qu’elle est en entier mauvaise et pernicieuse.

CHAPITRE LXVI.

Continuation du même Sujet.

UN examen des objections qui ont été faites contre le plan de la Convention relativement à la Cour qui doit juger les impeachmens achèvera, j’espère, de dissiper les préventions qui pourroient rester contr’elle.

La première objection porte sur ce que la disposition dont il s’agit, confond dans le même Corps l’autorité législative et judiciaire, au mépris de ce principe si important et si généralement reçu, qui exige la séparation des pouvoirs. Le vrai sens de ce principe a déjà été rétabli dans le cours d’une discussion précédente, et j’ai prouvé que sans le blesser, les différens pouvoirs du Gouvernement toujours distincts et séparés dans ce qui en fait la base et la substance, pouvoient quelquefois s’entremêler pour certaines fonctions particulières. Ce partage est même à quelques égards, non-seulement utile, mais nécessaire pour leur défense réciproque. Les plus sages politiques reconnoissent tous la nécessité d’armer le pouvoir exécutif d’un véto sur les actes du Corps législatif, qui le garantisse de ses usurpations : et l’on pourroit soutenir avec autant de raison que l’impeachment est dans les mains du Corps législatif un frein nécessaire pour arrêter les usurpations du pouvoir exécutif. En partageant ce pouvoir formidable entre les deux sections du Corps législatif, en donnant à l’une le droit d’accuser, à l’autre le droit de juger, on évite l’inconvénient de rendre les mêmes hommes accusateurs et juges et le danger de voir l’esprit de faction qui peut régner dans l’une ou l’autre des deux chambres, exciter des persécutions. La nécessité d’une majorité des deux tiers du Sénat pour prononcer la condamnation, doit ajouter encore à la sécurité de l’innocence.

On ne peut voir sans étonnement les mêmes hommes qui professent une admiration sans réserve pour la Constitution de New-York, attaquer avec fureur le plan de la Convention, d’après le principe dont il s’agit ; dans la Constitution de New-York, le Sénat uni au Chancelier et aux Juges de la Cour suprême, est non-seulement Cour d’impeachment, mais forme encore un dernier degré de jurisdiction, en matière civile et criminelle. Le Chancelier et les Juges sont un si petit nombre, comparés au Sénat, qu’on peut dire avec vérité, que dans l’État de New-York, le pouvoir judiciaire en dernier ressort réside dans le Sénat. Si l’on peut reprocher au plan de la Convention de s’être sur ce point écarté du célèbre principe si souvent invoqué et si mal compris, que faudra-t-il penser de la Constitution de New-York[8] ?

On prétend encore que le Sénat, s’il étoit Cour d’impeachment, deviendroit un Corps trop puissant et donneroit au Gouvernement une forme trop aristocratique. Le Sénat, observe-t-on, partagera avec le pouvoir exécutif, le droit de conclure les traités et de nommer aux offices ; si à ces importantes prérogatives il unit encore celle de juger les crimes d’État, il acquerra dans l’État une influence prédominante. Comment répondre avec précision à une objection si peu précise ? Quelle sera la mesure du degré d’influence qu’il faut donner au Sénat ? Ne seroit-il pas plus utile et plus simple d’écarter des calculs si vagues et si incertains, de considérer en lui-même le pouvoir qui fait l’objet de la discussion et de décider d’après des principes généraux, où il pourra être placé avec le plus d’avantages et le moins d’inconvéniens ?

Cette marche nous mènera à des résultats sinon plus certains, du moins plus clairs. L’article de la Constitution relatif au pouvoir de faire des traités semble pleinement justifié par les observations dévelopées dans un des derniers chapitres et le sera encore par des considérations nouvelles. L’utilité de l’Union du Sénat au pouvoir exécutif pour la nomination aux offices, sera aussi clairement prouvée dans les chapitres suivans, et je crois avoir déjà commencé à convaincre mes lecteurs qu’il étoit au moins très-difficile de mieux placer le pouvoir de juger les impeachmens. Si tout cela est vrai, il faut écarter de nos raisonnemens le danger imaginaire de donner au Sénat trop de force.

Mais la supposition même de ce danger a déjà été victorieusement combattue par les observations relatives à la durée des fonctions des Sénateurs.

Nous avons vu que la raison s’accorde avec l’histoire pour démontrer que l’institution la plus populaire de tout Gouvernement républicain presque toujours favorisée par le Peuple, si elle ne domine, balance du moins la puissance de toutes les autres parties du Gouvernement.

Mais indépendamment de ce principe actif et efficace qui combattroit si puissamment en faveur de la chambre des Représentans, la Convention a mis dans la balance d’autres poids pour maintenir l’équilibre. La chambre des Représentans aura exclusivement l’initiative en matière d’impôts. Elle aura seule le droit de prononcer l’impeachment, droit aussi important que celui de le juger : elle nommera le Président du Congrès lorsqu’aucun des Candidats n’aura réuni en sa faveur la majorité absolue du nombre total des électeurs, ce qui pourra avoir lieu quelquefois, si ce n’est fréquemment. Quoi qu’il en soit, cette possibilité constante sera pour la chambre des Représentans une cause puissante d’influence. Quoique l’exercice de ce droit soit dépendant du hasard, plus on y réfléchira, plus on sentira l’importance du pouvoir de décider en dernier ressort entre les prétentions des plus illustres Citoyens de l’Union, relativement à la première place qu’elle offre à leur ambition. On peut prédire sans témérité que ce moyen d’influence surpassera tous ceux qui sont accordés au Sénat.

La troisième objection que l’on fait contre le projet de rendre le Sénat Cour d’impeachment, est fondée sur la part qu’il aura à la nomination aux Offices. On imagine que les Sénateurs jugeront avec trop d’indulgence la conduite des hommes qu’ils auront contribué à nommer. Le système sur lequel est fondée cette objection, condamneroit un usage dont la plupart des Gouvernemens des États nous offrent l’exemple ; je parle des offices révocables par la volonté de ceux qui les ont conférés. On pourroit prétendre avec autant d’apparence de raison que les individus revêtus de ces offices trouveront toujours la certitude de l’impunité de leurs malversations, dans la même disposition favorable qui les aura fait nommer. Mais en adoptant cet usage on a supposé, au contraire, que la responsabilité de ceux qui nomment relativement au choix qu’ils auront fait, et l’intérêt qu’ils ne pourront manquer d’avoir à rendre l’administration à laquelle ils contribueront, heureuse et estimée, les disposera assez à en écarter tous ceux qui se montreroient indignes d’y participer. Si cette présomption, combattue peut-être par quelques faits particuliers, est cependant généralement conforme à la raison et à la vérité, comment supposerions-nous que le Sénat qui ne fera que sanctionner les choix faits par le pouvoir exécutif éprouvera en faveur de ceux qui auront été l’objet de sa préférence une prévention capable de l’aveugler sur l’évidence d’un crime assez important pour que les Représentans de la Nation s’en soient rendus les dénonciateurs ?

S’il falloit un nouvel argument pour démontrer le peu de vraisemblance d’une semblable prévention, on la trouveroit dans la nature du pouvoir que le Sénat exerce relativement aux nominations. Le Président désignera la personne destinée à remplir tel ou tel office, et la nommera de l’avis et avec le consentement du Sénat. Ainsi le Sénat pourra annuler l’effet d’un choix du pouvoir exécutif, l’obliger à en faire un nouveau, mais il ne choisira pas lui-même, son autorité se bornera à confirmer ou rejetter le choix du Président. Il pourroit même accorder son consentement à la personne qu’on lui propose en conservant une préférence décidée pour une autre, d’abord parce qu’il pourroit n’avoir point de motif d’exclusion réelle à lui opposer : en second lieu, parce que s’il réfutoit son consentement, il n’auroit point la certitude que la nomination subséquente tombât sur celui qu’il favorise, ou sur un homme plus digne de son choix que celui qu’il auroit rejetté. Ainsi le Sénat ne pourra guère éprouver pour les fonctionnaires publics d’autre bienveillance que celle que le mérite lui inspirera et que détruira une conduite peu estimable.

Une quatrième objection contre la disposition qui attribue au Sénat le jugement des crimes d’État, est fondée sur ce qu’il partage avec le pouvoir exécutif le droit de conclure les traités. Les Sénateurs seroient, dit-on, leurs propres juges toutes les fois qu’ils seroient accusés de corruption ou de perfidie dans l’exercice de cette fonction. S’ils avoient de concert avec le pouvoir exécutif, trahi les intérêts de la Nation par un traité ruineux, quel moyen de leur faire éprouver la punition qu’ils auroient méritée, lorsque l’accusation du crime dont ils se seroient rendus coupables, seroit soumise à leur décision ?

Cette objection a été présentée avec plus de confiance et plus d’apparence de raison que toutes celles qu’a éprouvées cette partie de la Constitution ; je suis bien trompé cependant si elle ne porte pas sur un faux principe.

Les auteurs de la Constitution ont cherché à nous garantir des effets de la corruption de la trahison dans la confection des traités, par le nombre et le caractère de ceux qui seront chargés de les conclure. Ils ont regardé l’union du premier Magistrat avec un corps formé par le choix des Législatures des États, comme un garant sûr de leur fidélité. La Convention a pu songer aux moyens de punir le Président pour s’être écarté des instructions du Sénat, ou avoir manqué de probité dans les négociations confiées à ses soins : quelques membres du Sénat pour avoir prostitué à l’or des puissances étrangères l’influence donc ils jouiroient dans ce Corps : mais ils n’ont pu avoir eu l’idée de soumettre à l’impeachment et à une peine quelconque les deux tiers du Sénat pour avoir consenti à un traité désavantageux, plutôt que la majorité de cette chambre ou de la chambre des Représentans pour avoir consenti à une loi pernicieuse ou inconstitutionnelle : idée qu’on n’a jamais vu réaliser dans aucun Gouvernement. Comment en effet la majorité de la chambre, des Représentans pourroit-elle prononcer contre elle-même l’impeachment ? Cela seroit aussi impossible que de faire juger les deux tiers des membres du Sénat par eux-mêmes. Et quelle raison y auroit-il pour accorder l’impunité dans l’un de ces deux cas, plutôt que dans l’autre ? Le fait est que pour assurer à un corps la liberté, l’indépendance nécessaire dans ses délibérations, il faut le soustraire à toute punition, pour les actes émanés de lui collectivement, et que la sûreté publique dépendra toujours du soin qu’on aura pris de bien choisir les personnes à qui le dépôt en sera confié, d’accorder leurs intérêts avec leurs devoirs et de les empêcher par tous les obstacles possibles de se trouver réunis par quelqu’intérêt contraire à celui de l’État.

Quant aux fautes que le président du Congrès aura pu commettre en exécutant mal les instructions ou en contrariant les vues du Sénat, nous pouvons nous en reposer sur lui, du soin de punir l’abus de sa confiance ou de venger son autorité. Nous devons compter sur son orgueil, si sa vertu ne peut nous rassurer. Quant à la corruption de quelques membres, dont les artifices et l’influence auroient pu entraîner la majorité dans des mesures odieuses à la Nation, si elle est évidemment prouvée, nous pouvons juger, d’après la connoîssance du caractère humain, que le Corps dont ces individus feront partie sera toujours prêt à se soustraire au ressentiment du Peuple en sacrifiant ceux qui auront causé ses fautes et son déshonneur.

CHAPITRE LXVII.

Du pouvoir donné au Président ; découverte d’un artifice grossier pour égarer l’opinion publique relativement à cette partie du plan de la Convention.

L’ORGANISATION du pouvoir exécutif dans le Gouvernement proposé, va maintenant fixer notre attention.

Il n’est presqu’aucune partie du système général, dont l’organisation ait éprouvé autant de difficultés. Et sans doute, il n’en est point contre laquelle on se soit élevé avec moins de candeur et qu’on ait critiquée avec moins de jugement. C’est ici que les adversaires de la Constitution semblent avoir voulu signaler leur mauvaise foi ; comptant sur l’aversion du Peuple pour le Gouvernement monarchique, ils se sont efforcés de diriger toutes les inquiétudes, toutes ses terreurs sur l’institution du président des États-Unis. Ce n’est pas un foible germe, à les en croire, c’est un colosse formidable qui, né de la royauté, en retrace déjà les traits hideux et en a toute la force. Pour établir cette affinité prétendue, ils ne se sont point fait scrupule de recourir aux fictions. L’autorité d’un Magistrat, sous quelques rapports plus étendue et sous beaucoup d’autres infiniment plus resserrée que celle du Gouverneur de New-York, a été élevée au-dessus de la prérogative royale, et décorée d’attributs supérieurs en dignité, en splendeur, à ceux du Roi de la Grande-Bretagne. On nous a montré ce Magistrat, le front orné du diadème, vêtu de la pourpre impériale, assis sur le trône, entouré de favoris et de maîtresses, et donnant audience aux Ambassadeurs étrangers dans la pompe orgueilleuse de la majesté. À peine l’image du despotisme et du luxe asiatique offroit-elle des couleurs pour achever ce tableau exagéré. Nous devions bientôt trembler à l’aspect des janissaires meurtriers, et voir dévoiler les honteux mystères d’un nouveau serrail. Ces tentatives insensées faites pour défigurer ou plutôt pour dénaturer les objets, nous forceront à employer une attention plus sévère, afin que les retrouvant sous leur forme primitive, nous puissions démasquer la mauvaise foi qui s’est plu à propager un rapprochement insidieux et trompeur. Sans doute cette tâche est pénible, car soit qu’on traite sérieusement, soit qu’on observe de sang froid les sophismes aussi foibles que vicieux, dont on s’est servi pour égarer l’opinion publique, on les trouve tellement au-delà des artifices toujours coupables mais si communs que se permet l’esprit de parti qu’il est impossible même avec la disposition la plus tolérante et la plus impartiale, de ne pas éprouver enfin un sentiment d’indignation et de colère. Comment se défendre d’accuser d’imposture ceux qui ont cherché à établir cette similitude imaginaire entre le Roi d’Angleterre et le Magistrat qui doit remplir les fonctions du Président des États ? Comment justifier de la même imputation les méprisables moyens mis en usage pour arriver au but qu’on s’étoit proposé ?

Je citerai comme un exemple, la témérité avec laquelle on s’est permis de reprocher au Président des États-Unis le pouvoir qui d’après le texte de la Constitution, est évidemment confié à l’autorité exécutive de chaque État particulier. Je veux parler du pouvoir de remplir les places vacantes dans le Sénat.

Un écrivain estimé dans son parti[9], quel que soit son mérite réel, a osé faire cet essai sur la crédulité de ses Concitoyens, et de cette donnée fausse, il a déduit cette série d’observations également fausses et mal fondées.

Exposons ici l’évidence du fait, et que cet Auteur, s’il en est capable, efface ou justifie l’outrage qu’il a fait à la vérité.

La seconde clause de la seconde section du second article donne au Président des États-Unis le pouvoir de « désigner d’après l’avis et le consentement du Sénat, de nommer les Ambassadeurs, autres Ministres publics et Consuls et tous les autres Officiers des États-Unis sur la nomination desquels la Constitution n’aura point décidé et dont les offices pourront être créés par des loix particulières ». Immédiatement après cette clause on en trouve une dans les termes suivans : « Le Président remplira les places qui viendront à vaquer durant les vacances du Sénat, en accordant des commissions qui expireront à la fin de la session suivante ». C’est de ce dernier article qu’on a déduit le prétendu pouvoir du Président, de remplir les places vacantes dans le Sénat. L’examen le plus léger sur la liaison des deux clauses entr’elles et la signification évidente des termes employés, démontre que l’objection n’est pas soutenable. La première clause tend seulement à établir un mode pour la nomination aux offices, dont la Constitution ne s’est point particulièrement occupée. Ainsi donc il ne peut être ici question des Sénateurs, puisque la Constitution a par une autre disposition fixé le mode de leur nomination, et que leurs offices établis par elle, n’auront pas besoin d’être établis par une loi particulière : ce point est incontestable.

Il est également prouvé que la seconde clause ne donne point au Président le droit de nommer aux places vacantes dans le Sénat, car par sa liaison avec la première qui fixe le mode général des nominations, on voit qu’elle n’en est que le supplément, et qu’elle indique une méthode particulière pour les cas où la méthode générale ne peut être adoptée. Le pouvoir de nommer est donné au Président conjointement avec le Sénat, et par conséquent ne peut être exercé que pendant la session du Sénat. Mais ce Corps ne siégeant pas continuellement, le bien public exigeoit qu’on prît des mesures pour que les places qui viendroient à vaquer dans l’intervalle des sessions, fussent remplies sans délais. Cet article a donc réellement pour objet d’autoriser le Président à faire des nominations temporaires en accordant des commissions dont le terme doit être la fin de la session prochaine.

2°. Si cet article est considéré comme le supplément de celui qui le précède, il n’a rapport qu’aux offices que nous avons désignés et parmi lesquels ne peuvent être confondus ceux de membres du Sénat.

3°. La durée de ce pouvoir se borne au temps des vacances du Sénat et celle des commissions au terme de la session suivante ; ceci détermine le sens de la clause, car s’il eût été question des offices des Sénateurs, c’eût été pendant les vacances des Législatures des États qui nomment aux offices des Sénateurs, et non pendant celles du Sénat national, qu’on eût placé le pouvoir de remplir les offices vacans, et la durée des offices temporaires eût été fixée jusqu’au prochain rassemblement des Législatures des États. Ce ne seront point les membres du Sénat qui rempliront les places qui viendront à vaquer dans son sein ; et comme il ne s’agit ici que du Sénat, les offices désignés ne peuvent être que ceux à la nomination desquels ce Corps pourvoit conjointement avec le Président ; mais enfin la première et la seconde clause de la troisième section préviennent et détruisent la possibilité du doute.

Il est dit que le Sénat des États-Unis sera composé de deux Sénateurs choisis pour six ans par la Législature de chaque État, et la seconde clause dit, que si pour quelque cause que ce soit des places viennent à vaquer pendant l’intervalle des sessions de la Législature de chaque État, le pouvoir exécutif de ces États donnera, pour remplir les places vacantes, des commissions temporaires qui dureront jusqu’au prochain rassemblement du Sénat. Voilà donc en termes précis le droit de remplir par des commissions temporaires les places vacantes du Sénat donné au pouvoir exécutif de chaque État. On ne peut donc plus supposer que ce droit appartienne au Président. On voit même que cette imputation dénuée de toute vraisemblance n’a pu naître que du projet de tromper le Peuple, et les sophismes ni l’hypocrisie ne peuvent atténuer son évidente fausseté.

J’ai choisi cet exemple pour démontrer le peu de franchise et donner une preuve non équivoque de l’art perfide qu’on a mis en usage pour égarer le jugement impartial du Peuple sur le mérite de la Constitution qui lui a été soumise. Je me suis permis peut-être dans cette occasion si frappante, une sévérité et des marques d’animadversion peu conformes à l’esprit général de cet ouvrage. Mais je n’hésite point à m’en rapporter au jugement de tout adversaire honnête du Gouvernement proposé. La langue offre-t-elle des termes assez énergiques pour exprimer l’indignation qu’on ressent en voyant ces moyens employés pour tromper le Peuple américain ?

CHAPITRE LXVIII.

Continuation du même Chapitre ; de l’élection du Président.

LE mode de nomination du Président des États-Unis a presque été la seule partie un peu importante de la Constitution, qui ait échappé à la censure et qui ait obtenu de légères marques d’approbation de la part de quelques-uns des opposans. L’un d’eux-mêmes a dit que l’élection du Président étoit entourée de précautions suffisantes : quant à moi je vais plus loin et je n’hésite point d’affirmer que ce mode est sinon parfait, du moins excellent et qu’il réunit au plus éminent degré tous les avantages qu’on pouvoit désirer.

Il falloit que l’opinion du Peuple pût influer sur le choix de l’homme à qui devoit être confiée une place aussi importante. Et ce but est rempli, par la clause qui charge du soin de son élection non des corps déjà existans, mais des personnes choisies par le Peuple pour cette circonstance particulière et spéciale ; il falloit que ces personnes fussent en état d’apprécier les talens des candidats, et que toutes les circonstances favorisassent les délibérations dans lesquelles ils doivent peser et balancer les motifs faits pour déterminer leur choix. Un petit nombre d’hommes élus dans la masse des Citoyens doit probablement offrir les lumières et le discernement nécessaires à cette importante fonction. Il étoit non moins utile de ne laisser que le moins d’occasions possibles au tumulte et au désordre ; car combien cet inconvénient n’étoit-il pas à redouter dans une affaire aussi grave et d’une telle influence sur l’administration publique ! Les précautions prises pour le prévenir ont été si bien concertées dans le plan que nous examinons, qu’elles ne laissent plus aucune crainte sur cet objet.

Le choix de quelques personnes destinées à former le Corps intermédiaire des Électeurs, doit occasionner des secousses moins violentes qui ne le feroit celui du premier Magistrat sur lequel se fixent les regards et l’attention de tous. D’ailleurs les Électeurs choisis par chaque État, devant délibérer séparément, et dans le lieu même où ils sont élus, cette mesure prévient la fermentation et la chaleur qu’on pouvoir craindre de voir se communiquer au Peuple, si les délibérations se fussent faites dans le même temps et dans le même endroit.

Ce qui sur-tout étoit désirable, c’étoit d’opposer les plus puissans obstacles à l’intrigue, la cabale ou la corruption ; on devoit craindre les tentatives des adversaires du Gouvernement républicain, pour obtenir dans nos conseils un perfide et dangereux ascendant. Et quel eût été leur triomphe en voyant une de leurs créatures élevée à la place du premier Magistrat de la république ? Mais la Constitution en prévoyant ce danger, s’en est soigneusement garantie. Elle n’a point confié l’élection du Président à d’anciens Corps, mais elle veut que par un acte immédiat du Peuple, plusieurs personnes soient désignées chargées de ce soin exclusif, et pour cette seule occasion, elle veut encore que tout homme qui par sa charge ou son office pourroit être soupçonné de trop de dévouement au Président actuel, ne soit point éligible. Ainsi, par exemple, un Sénateur, un membre de la chambre des Représentans ou qui que ce soit possédant une place lucrative ou de confiance dans l’administration des États, ne peut être admis parmi les Électeurs. Ainsi les agens immédiats de l’élection arriveront purs à la mission dont ils sont chargés : leur existence précaire, leur isolement, nous sont garans qu’ils conserveront la même pureté dans le cours de leurs fonctions. Pour corrompre un si grand nombre d’hommes, il faudroit du temps et des moyens, et il seroit même bien difficile de faire entrer des hommes dispersés sur la surface de treize États, dans des complots qui les écarteroient de leurs devoirs.

La réélection du Président ne devoit dépendre que du Peuple, afin que ce Magistrat ne fût pas tenté d’acheter par sa complaisance la prolongation de son pouvoir, et cet avantage est assuré par la disposition qui fait dépendre la réélection d’un Corps de Représentans chargés de cette unique fonction.

La Constitution prescrit que chaque État élise un nombre d’Électeurs égal à celui de ses Sénateurs et de ses Représentans au Congrès, qui s’assembleront dans l’État et voteront pour le choix d’un Président ; leurs votes recueillis seront envoyés au siège du Gouvernement national, et la personne qui aura réuni la majorité, sera président. Dans le cas où la majorité n’existeroit pas, la chambre des Représentans aura le droit de choisir entre les cinq personnes qui réunissent le plus de voix, celle qu’elle jugera digne de remplir la place. De cette manière de procéder dans l’élection du Président, naît la certitude que jamais on n’y verra nommer un homme dénué de vertus et de talens. L’art qui suffit aux basses intrigues, et qui donne quelque popularité, peut obtenir peut-être à celui qui les possède, quelques places éminentes dans un État particulier. Mais il faut une autre espèce de mérite pour lui concilier la confiance et l’estime des États-réunis. Il est donc probable qu’on verra toujours cette fonction remplie par des hommes distingués en vertu, en habileté. Et sous ce rapport au moins la Constitution méritera les éloges de ceux qui connoissent l’influence nécessaire du pouvoir exécutif sur la bonne ou mauvaise administration de tout Gouvernement. Je suis loin sans doute d’adopter cette hérésie politique.

« Laissez les insensés contester sur la forme du Gouvernement, le mieux administré est toujours le meilleur », mais je conviendrai que la véritable preuve de la bonté d’une Constitution est son aptitude et sa tendance à produire une bonne administration.

Le Vice-Président doit être élu comme le Président, excepté que le Sénat sera pour le premier ce que fait la chambre des Représentans pour le second. On a trouvé superflue cette nomination d’un Vice-Président ; on a allégué qu’il falloit mieux faire choisir par le Sénat, un de ses membres destiné à remplir cette fonction. Mais deux considérations justifient les mesures adoptées dans le système proposé ; l’une est que pour assurer dans tous les cas au Sénat la possibilité de prendre la résolution définitive, il a fallu ne donner au Président voix délibérative, qu’en cas de partage ; et prendre le Sénateur député par un État pour Président, c’eût été lui donner un droit de suffrage conditionnel, au lieu d’un droit de suffrage certain. La seconde Considération est qu’il est des momens où le Vice-Président peut devenir le substitut du Président, et les raisons du soin extrême qu’il faut apporter au choix de l’un, existent également pour l’autre. Remarquez d’ailleurs que les objections faites contre le nouveau système, s’appliquent à la Constitution de cet État. Car nous avons un lieutenant de Gouverneur choisi par le Peuple qui préside le Sénat et qui devient le substitut du Gouverneur dans les mêmes cas où la Constitution autorise le Vice-Président à exercer le pouvoir et à remplir les fonctions du Président.

CHAPITRE LXIX.

Continuation du même Sujet ; comparaison entre le Président des États-Unis et le Roi d’Angleterre, d’une part, et le Président et le Gouverneur de New-York.

JE vais maintenant déveloper le véritable caractère du pouvoir exécutif, tel qu’il est tracé dans le plan de la Constitution, et montrer avec d’autant plus d’évidence, la fausseté des objections qu’on s’est plu à répandre contr’elle.

La première chose qui frape notre attention est, qu’ici l’autorité exécutive n’est à peu de choses près qu’une simple magistrature, et la ressemblance avec l’autorité du Roi de la Grande-Bretagne n’existe pas plus qu’avec celle du Grand Seigneur, ou du Kan de Tartarie, ou de l’homme des six montagnes, ou du Gouverneur de New-York.

Le Président des États-Unis est élu pour quatre ans, et rééligible autant de temps que le Peuple le croit digne de confiance. Première différence avec le Roi de la Grande-Bretagne, Monarque héréditaire et qui possède la couronne comme un patrimoine appartenant à ses descendans. Le Gouverneur de New-York est élu pour trois ans et comme le Président, rééligible sans intervalle et sans limitation. Mais si nous considérons combien dans un petit État, il est facile d’acquérir une dangereuse influence, et combien pour l’obtenir dans les treize États réunis, il faudroit de moyens et de temps, nous verrons que la durée de la magistrature du Président est bien moins redoutable pendant quatre ans, que ne l’est celle du Gouverneur de New-York pendant trois. Le Président des États est soumis à l’accusation, au jugement, et sur la conviction de faux, de trahison ou tout autre crime, ou de malversation, il est dépouillé de son office et livré aux peines et poursuites ordonnées par la loi. La personne du Roi d’Angleterre est inviolable et sacrée, aucun tribunal constitutionnel ne le juge, aucune punition ne le menace, à moins d’une entière révolution : sous le rapport de la responsabilité personnelle, le Président des États n’est pas traité plus sévèrement que le Gouverneur de New-York, mais il l’est plus que les Gouverneurs de la Virginie et de Delaware.

Le Président a le droit de renvoyer à la discussion un bill accepté par les deux chambres, et ce bill ne devient loi que lorsqu’après un second examen, il a réuni les deux tiers des suffrages dans les deux parties du Corps législatif. Le Roi d’Angleterre a l’autorité négative absolue sur les actes des chambres du Parlement, et quoique depuis un long espace de temps il n’ait point fait usage de ce pouvoir, le droit n’en existe pas moins. La couronne d’ailleurs a trouvé des moyens de substituer l’influence à l’autorité, et d’acquérir dans les deux chambres, une majorité qui supplée l’emploi d’un pouvoir qu’on ne hasarderoit pas peut-être sans courir le risque de quelques troubles et de quelques désordres. L’autorité négative donnée au Président diffère donc entièrement de celle que possède le Monarque Anglois, elle pourroit plutôt être comparée avec celle qu’on a confiée au Conseil de révision de cet État, et dont le Gouverneur est partie constituante, excepté néanmoins que le Président exerce seul le pouvoir que le Gouverneur partage avec le chancelier et les juges. La Constitution de Massachusetts semble pour cet objet avoir servi de modèle aux auteurs de la Constitution.

Le Président commande en chef les armées navales et de terre des États-Unis, ainsi que la Milice des États, lorsqu’elle est appelée au service de l’Union. Il peut accorder le pardon des délits commis contre le Gouvernement, excepté lorsque l’accusation est commencée. Il peut recommander à l’attention du Sénat les mesures qu’il croit instantes et nécessaires. Il peut convoquer dans les cas extraordinaires, les deux chambres ou l’une des chambres de la Législature, et fixer l’époque de leur ajournement lorsqu’elles ne s’accordent point entr’elles sur cette époque : enfin il est chargé du soin de l’exécution fidelle des loix, et c’est lui qui commet et établit les Officiers pour l’administration publique. Les fonctions du Président ont ici beaucoup de rapport avec celles du Roi d’Angleterre et du Gouverneur de New-York ; elles ne différent qu’en ce que le Président commande les Milices de la Nation seulement, lorsqu’elles sont appelées au service de l’Union par un Décret du Corps législatif, tandis que le Roi d’Angleterre et le Gouverneur de New-York commandent les Milices de leur pays dans tous les temps.

Le Président des États est, ainsi que le Monarque anglois, Commandant en chef des armées de terre et de mer ; mais ce commandement se borne à la direction des forces publiques comme premier Amiral et Général des troupes Américaines, mais le Roi d’Angleterre peut déclarer la guerre, équiper des flottes, et lever des armées, pouvoir que la Constitution n’a confié qu’à la Législature.

D’autre part la Constitution de New-York donne au Gouverneur le simple commandement des milices et des flottes de son pays ; mais dans beaucoup d’autres États, le Gouverneur est expressément nommé Commandant en chef des troupes de terre et de mer. Je ne sais même, si New-Hampshire et Massachussetts n’ont point revêtu leurs Gouverneurs d’une autorité plus étendue que celle du Président des États-Unis. Le pouvoir du Président par rapport au droit de faire grâce, ne s’étend pas au cas où l’impeachment a été prononcé. Le Gouverneur de New-York peut accorder le pardon de tous les crimes, excepté ceux de trahison et de meurtre. Ce droit n’est-il pas d’une conséquence bien plus étendue ? Les auteurs de toute conspiration et de tout complot contre le Gouvernement, qui n’auront pas encore acquis le véritable caractère de la trahison, peuvent à la faveur de cette prérogative, être soustraits à la punition méritée ; le Gouverneur peut lui-même être chef d’une conspiration, et l’impunité absolue est assurée à ses complices aussi long-temps que leurs projets n’ont point éclaté. Le Président, quoiqu’il puisse absoudre de la trahison même dans le cours ordinaire des loix, ne peut soustraire aucun coupable aux effets de l’impeachment de la condamnation qui peut en résulter. Or je demande si l’espérance d’une impunité absolue, pour les premières démarches hasardées dans une conspiration, n’inspirera pas une plus grande confiance pour l’entreprendre et pour l’exécuter, que l’espérance d’échapper à la mort ou à la confiscation, dans le cas où la conspiration une foi formée et appuyée de la force des armes, auroit enfin échoué : cette espérance même pourroit-elle encourager les coupables lorsqu’ils savent que celui qui auroit le droit de les absoudre, lui-même enveloppé dans leur punition ne pourroit leur assurer l’impunité ? Pour mieux juger de l’état de la question, il faut savoir que la Constitution soumise à notre examen, ne déclare coupables de trahison, que ceux qui auront « fait la guerre aux États-Unis ou prêté aide et secours à leurs ennemis » que la Constitution de New-York ne donne pas une plus grande latitude au crime de trahison.

Le Président des États ajourne les chambres de la Législature dans les seules occasions où elles ne peuvent convenir entr’elles de l’époque de leur ajournement. Le Monarque Anglois dissout ou proroge à volonté les sessions du Parlement, le Gouverneur de New-York peut pendant un temps limité proroger la réunion de la Législature de son pays, ce pouvoir peut dans certaines occasions être d’une grande importance.

Le Président des États-Unis doit avec l’avis et le consentement du Sénat, conclure les traités, pourvu que l’avis passe à la majorité de deux tiers au moins des Sénateurs présens. Le Roi d’Angleterre représente seul sa Nation dans toutes les transactions faites avec les étrangers. Il forme de sa seule autorité les alliances, les traités de paix et de commerce. On a prétendu que cette autorité n’existoit point, et que chaque transaction avec les puissances voisines étoit sujette à la révision du Parlement ; mais cette assertion inouïe jusqu’ici, n’a jamais été faite que dans cette occasion, où tous les jurisconsultes anglois ainsi que les hommes les plus versés dans la connoissance de la Constitution de leur pays, ont établi que la couronne possède dans toute sa plénitude le droit de faire les traités, et que ces actes revêtus de la seule autorité du Roi, ont indépendamment d’aucune autre sanction, la plus légale validité. Le Parlement a, il est vrai, quelquefois altéré les loix existantes pour se conformer aux articles stipulés dans les traités, et ce fait a donné lieu peut-être à l’erreur que nous relevons ici. Mais l’interposition du Parlement n’existe dans ces occasions que par la nécessité de combiner un nouveau système de commerce et d’impôt qui puisse s’adapter avec les changemens faits par les nouveaux traités et qui applique de nouvelles mesures à un nouvel ordre de choses. Nous ne voyons donc aucun rapport entre cette partie du pouvoir confié au Roi d’Angleterre et celle du Président, puisque l’un décide seul ce que l’autre ne conclut qu’avec l’adhésion d’une partie de la Législature. Son droit il est vrai, s’étend sur cet article au delà de ceux des Gouverneurs de chaque État particulier, parce que le soin de faire les traités et les alliances est conféré à l’Union seule. Ce pourroit être une question délicate à traiter, de savoir si dans le cas où la Confédération se dissoudroit, cette importante prérogative pourroit être confiée au seul pouvoir exécutif de chaque État. Le Président doit recevoir les Ambassadeurs et les Ministres. Ce droit qui fournit matière à tant de déclamations, est beaucoup plus honorifique que réel, et ne peut être d’aucune conséquence dans l’administration. Cette mesure d’ailleurs ne semble-t-elle pas bien plus convenable que celle qui forceroit à convoquer la Législature, toutes les fois qu’un Ambassadeur ou autre agent d’une puissance étrangère viendroit en remplacer un autre.

Le Président nomme avec l’avis et le consentement du Sénat, les Ambassadeurs et autres agens auprès des puissances étrangères, les juges des cours suprêmes et tous les Officiers de l’administration générale que la Constitution n’a pas désignés. Mais le Roi de la Grande-Bretagne est véritablement le dispensateur suprême, l’unique source des honneurs et des dignités. Non-seulement il nomme les Officiers, mais il crée les offices, mais il confère les titres de noblesse d’après sa seule volonté, et dispose d’un nombre immense de grâces ecclésiastiques. Le pouvoir du Président n’est pas à beaucoup près aussi étendu, il est moindre même que celui du Gouverneur de New-York, si nous jugeons la Constitution de cet état d’après les faits que nous y pouvons observer. Le droit des nominations est conféré au conseil composé du Gouverneur et de quatre membres du Sénat choisis dans l’assemblée. Mais le Gouverneur réclame et a souvent exercé le droit de nommer aux offices, il a incontestablement le droit de décider en cas de partage[10]. S’il a réellement le droit de nommer aux offices, son autorité dans ce point est égale à celle du Président ; elle lui est supérieure dans celui de décider en cas de partage, car d’après la Constitution proposée la nomination ne peut se faire tant que le conseil est divisé[11]. Si nous comparons enfin la publicité qui suit nécessairement le mode d’une nomination faite par une partie de la Législature réunie au Président, avec le secret qui peut régner dans une délibération entre cinq personnes au plus et quelquefois deux enfermées dans un appartement particulier ; et nous observons combien il doit être plus aisé d’influencer un conseil aussi peu nombreux que celui qui se compose d’une partie de la Législature, nous n’hésiterons pas à prononcer que le Gouverneur de New-York possède sous ce rapport une autorité plus étendue que celle du Président des États-Unis. Si l’on excepte même la concurrence du Président avec le Sénat dans la formation des traités, la supériorité du pouvoir des deux Magistrats peut rester sur ce point incertaine, mais il est hors de doute qu’on ne doit en aucune manière comparer le Président des États au Roi de la Grande-Bretagne. Et nous ferons sentir davantage encore cette dissimilitude en en rapprochant les principales circonstances.

Le Président des États est un fonctionnaire élu par le Peuple, pour quatre années. Le Roi d’Angleterre est un prince héréditaire ; l’un est soumis aux punitions personnelles, l’autre est inviolable et sacré. L’un exerce un véto suspensif sur les actes du Corps législatif, l’autre a un véto absolu. L’un a le droit de commander les armées de terre et de mer, l’autre ajoute à ce droit, celui de déclarer la guerre, de lever des troupes, d’équiper des flottes en vertu de sa seule autorité. L’un concourt à la formation des traités, l’autre possède seul le droit de les conclure. L’un concourt pareillement à la nomination des officiers, de l’autre dépendent uniquement toutes les nominations. L’un ne peut conférer aucuns privilèges, l’autre peut naturaliser un étranger, conférer la noblesse à un roturier, former des corporations. L’un ne prescrit aucune règle relative au commerce ou au cours des monnoies, l’autre est dans plusieurs occasions l’arbitre du commerce. Il peut établir des marchés et des foires, régler les poids et mesures, battre monnoie, mettre des embargos pour un certain temps, autoriser ou défendre la circulation des espèces étrangères. L’un n’a pas la moindre influence sur la jurisdiction spirituelle l’autre est chef de l’Église nationale. Quelle réponse faire après cela, aux personnes qui prétendent comparer deux choses si différentes ? la même qu’à celles qui nous assurent qu’un Gouvernement dans lequel le pouvoir entier est dans les mains d’un Officier du Peuple, électif et temporaire, n’est qu’une monarchie, une aristocratie ou un Gouvernement despotique.

CHAPITRE LXX.

Continuation du même chapitre relativement à l’unité du Pouvoir exécutif ; examen du projet d’un Conseil exécutif.

C’EST une idée qui n’a pas été sans apologistes que celle de l’incompatibilité de l’énergie dans le pouvoir exécutif, avec le génie du Gouvernement républicain. Les amis éclairés de cette forme de Gouvernement doivent désirer que cette idée soit sans fondement, puisqu’ils ne pourroient l’admettre sans souscrire à la condamnation de leurs propres principes. L’énergie dans le pouvoir exécutif est l’un des principaux caractères d’une bonne Constitution, il est essentiel à la sûreté de la société contre les attaques étrangères, il l’est également à la stabilité des loix, à la protection des propriétés, contre des tentatives irrégulières, et qui menaceroient d’intervertir le cours ordinaire de la justice ; enfin c’est la vigueur du pouvoir exécutif qui maintient et assure la liberté en dépit des factions et des efforts de l’ambition. Pour peu qu’on connoisse l’histoire romaine, on voit dans plusieurs occasions la république forcée de chercher dans le pouvoir absolu d’un seul homme revêtu du titre formidable de dictateur, un refuge contre les intrigues de ceux qui aspiroient à la tyrannie, ou contre les séditions élevées dans les différentes classes de la société contre les ennemis extérieurs, qui menaçoient également la sûreté de Rome. Mais il semble inutile de s’appuyer d’exemples étrangers. Une autorité exécutive sans force suppose la foible exécution des loix et du Gouvernement. Or un Gouvernement mal exécuté, quel qu’il soit en théorie, ne peut être que mauvais dans la pratique. Je suppose donc que tout homme raisonnable convient de la nécessité d’assurer au pouvoir exécutif une force suffisante. Il ne reste qu’à chercher par quels moyens on doit arriver à ce but, comment ces moyens doivent être combinés avec ceux qui assurent le maintien du Gouvernement républicain, enfin s’ils ont été bien choisis dans la Constitution que nous examinons ici. Ce qui constitue l’énergie du pouvoir exécutif est sa durée, son unité, l’étendue suffisante de ses pouvoirs, les moyens de pourvoir à ses dépenses et à ses besoins. La sûreté du Gouvernement républicain est fondée sur la responsabilité des fonctionnaires, sur l’influence limitée des volontés du Peuple. Les hommes les plus habiles, les jurisconsultes les plus célèbres par la justesse et la fermeté de leurs principes, se sont réunis à demander l’unité dans le pouvoir exécutif, tandis qu’ils ont laissé l’autorité législative partagée entre un grand nombre de personnes. Ils ont considéré la vigueur comme l’une des qualités absolument nécessaires au premier, et l’ont voulu assurer en le remettant aux mains d’un seul. Mais ils ont cru que la sagesse, les discussions et la délibération appartenoient à l’autorité législative chargée de veiller aux intérêts du Peuple, et qui doit toujours se concilier sa confiance. On ne peut douter que la décision, l’activité, le secret et la diligence ne caractérisent les opérations d’un seul homme, bien plus que celles qui émanent d’un corps nombreux, et les inconvéniens contraires se proportionneront toujours au plus ou moins grand nombre de membres dont sera composé ce corps. L’unité peut être altérée ou détruite par deux causes différentes, soit en partageant l’autorité entre deux ou plusieurs Magistrats égaux entr’eux, soit en paroissant la déposer aux mains d’un seul homme qui reste cependant soumis à la révision de quelques personnes, et à qui l’on prescrit des conseils et des coopérateurs. C’est ainsi que pour le premier cas, Rome étoit partagée sous l’autorité de deux consuls, pour le second la plus grande partie des États de l’Union peut nous servir d’exemple, New-York et New-Jersey sont les seuls chez lesquels l’autorité exécutive soit entièrement accordée à un seul homme.

Quelques personnes ont approuvé ces projets comme des moyens de réprimer un pouvoir qu’elles redoutent. Le plus grand nombre a sur-tout adopté le conseil d’exécution. Nous examinerons les deux systèmes ensemble, et sous plusieurs rapports nous pouvons leur opposer les mêmes objections.

L’expérience des autres Nations ne nous offre que peu de lumières sur ce sujet. Tous les faits nous apprennent cependant à ne point adopter la pluralité dans le pouvoir chargé de l’exécution des loix. Les Achéens ne tardent point à abolir l’un des deux préteurs qu’ils avoient établis. L’histoire romaine nous rappelle sans cesse les malheurs de la république causés par la division des Consuls, et par celle des Tribuns militaires, lorsque ceux-ci eurent succédé aux premiers, et dans aucune occasion nous ne pouvons remarquer un avantage attaché à la pluralité de ces Magistrats. On devroit s’étonner même de ne pas voir ces divisions suivies de conséquences plus funestes. Les circonstances singulières dans lesquelles la république étoit presque toujours placée, le besoin de pourvoir à la sûreté, avoient établi l’usage entre les Consuls de se partager l’autorité. D’ailleurs ces Magistrats élus par les Patriciens et tirés du sein même de ce Corps, réunissoient leurs intérêts pour la défense et la conservation des prérogatives de leur ordre, toujours en guerre avec celui des Plébéiens. Ajoutez à ces motifs ceux qui forcèrent les Consuls à se partager l’administration, lorsque le succès des armées romaines ayant reculé les bornes de l’empire, l’un des deux veilloit au soin des provinces éloignées, tandis que l’autre demeuroit à Rome. Ce ne fut pas l’une des moindres causes qui prévinrent les discussions dont les suites eussent été fatales à la république ; mais laissons les recherches incertaines de l’histoire pour ne suivre que les simples notions du bon sens et de la raison ; elles tendront toujours à nous faire rejetter la pluralité des Magistrats exécutifs.

Dans une entreprise commencée par plusieurs personnes, combien ne sont point à craindre les différences des opinions ! S’agit-il de places publiques où l’honneur et la confiance puissent devenir des objets d’émulation ? Quels dangers ne doit-on pas prévoir des suites de l’animosité personnelle ? Les discussions suivront bientôt, elles amèneront le relâchement de l’autorité, elles tendront à diminuer le respect et à contrarier toutes les opérations. Dans le Gouvernement où ce mal existera, la Magistrature chargée de l’exécution des loix verra ses mesures les plus urgentes, arrêtées au péril de l’État même. La société se partagera en factions irréconciliables, à la tête desquelles seront les Magistrats eux-mêmes.

Il arrive trop souvent que des hommes même honnêtes, rejettent un projet auquel ils n’ont point eu de part, ou qu’ils savent être l’ouvrage de personnes qu’ils n’estiment point. Mais après avoir été consultés, après avoir manifesté leur improbation, l’opposition devient un besoin de leur amour-propre, leur honneur même leur semble intéressé au renversement d’une opération qui blesse et contrarie leurs sentimens, et combien d’excès terribles les hommes impartiaux n’ont-ils pas vus produits par ces seules causes ? combien de fois n’a-t-on pas vu l’intérêt des sociétés entières se confier à la vanité d’individus allez puissans ou assez habiles pour intéresser beaucoup d’hommes à leurs passions ou à leurs caprices ? Peu d’exemples offrent peut-être autant de tristes preuves de la foiblesse ou plutôt de la perversité humaine. Les principes d’un Gouvernement libre forcent à se soumettre aux inconvéniens dont nous venons de parler dans l’organisation du pouvoir législatif, mais ils ne sont suivis d’aucune utilité et sont même évidemment pernicieux, quand il s’agit du pouvoir exécutif. La précipitation est à craindre dans les résolutions des corps chargés de la rédaction des loix ; du choc des opinions et des intérêts naissent quelquefois des délibérations salutaires, par là même la majorité est réprimée dans sa marche et dans ses progrès, et du moment où la résolution est prise, l’opposition cesse, la loi existe et lui résister devient un acte punissable. Mais les mêmes avantages n’atténuent pas les dangers de la division dans le pouvoir exécutif. Il n’y a point de termes où l’obstacle doive cesser entièrement, l’exécution est affoiblie et embarrassée à chaque pas, la discussion nuit à la vigueur et à la promptitude de ses mesures. Dans les temps de guerre, par exemple, où l’énergie du pouvoir exécutif est le seul rempart élevé à la sûreté intérieure, chaque opération deviendra donc le sujet d’une délibération, et ne devra se décider qu’à la pluralité.

Ces objections, il est vrai, ne doivent être appliquées qu’au projet du partage de l’autorité entre des Magistrats égaux en dignité, projet, qui, je dois en convenir, compte peu de partisans. Mais je les rapellerai, sinon avec autant de force, au moins souvent avec vérité, contre le système d’un conseil exécutif sans l’assentiment duquel le Magistrat ne pourroit prendre aucune décision. Je dirois de plus qu’une cabale adroite sauroit dans le conseil, énerver le système entier d’administration, et même sans cabale, la diversité des vues et des projets produiroit dans l’exercice de l’autorité l’apparence de la lenteur et de la foiblesse. Je rappellerois enfin l’une des plus puissantes objections élevées contre ce projet, qui est sa tendance à détruire la responsabilité. La responsabilité s’exerce de deux manières, par la censure publique et par les peines légales ; la première est la plus puissante, sur-tout dans un Gouvernement électif. Des hommes en place peuvent se soustraire à toute punition après avoir cependant perdu depuis long-temps les droits à la confiance et à l’estime publique, la pluralité des Magistrats affoiblit et détruit ces freins salutaires. Entre une multitude d’accusations mutuelles comment discerner l’objet réel du blâme et de la censure, chacun les repousse avec tant d’adresse que l’opinion reste indécise et sans puissance. Les circonstances auxquelles on attribue les malheurs publics sont souvent si compliquées, tant d’acteurs y ont eu part, qu’en ne pouvant se dissimuler la réalité du mal et la certitude des torts, on n’en connoît cependant jamais le véritable auteur.

Le Magistrat dira, « mon conseil doit déterminer la décision ; mais il est tellement divisé dans ses opinions, qu’aucun parti n’a pu être adopté ». Ce prétexte et mille autres semblables seront constamment mis en usage : et quel est le Citoyen allez zélé pour oser se charger du soin de dévoiler toutes les transactions secrettes, et pour démêler la marche obscure et les précautions mystérieuses dont s’envelopperont les différens partis coalisés entr’eux ? Dans le seul exemple que cet État nous offre de la réunion du Conseil au Gouverneur pour la nomination des Officiers, nous avons bien eu lieu d’être frappés des confédérations que nous présentons ici ; des choix scandaleux ont été faits pour l’exercice des plus importantes fonctions, quelques-uns même ont encouru l’improbation de tous les partis, et lorsqu’on a voulu remonter à la source du mal, le Gouverneur a rejetté le blâme sur les membres du Conseil qui de leur côté ont accusé le Gouverneur. Le Peuple cependant ne sait point encore pourquoi ses intérêts ont été confiés à d’indignes mains. Je m’arrête ici et par égard pour les individus, je n’entre dans aucune particularité.

Il me semble donc évidemment démontré que la pluralité des Magistrats doit arracher au Peuple les deux freins les plus puissans qu’il puisse imposer aux dépositaires de son pouvoir ; l’un est l’opinion publique qui ne pouvant se fixer avec certitude, perd dès-lors toute sa puissance ; l’autre est la possibilité de connoître les auteurs des mesures pernicieuses et de les punir, soit en les livrant aux loix, soit en leur retirant les pouvoirs dont ils ont fait un mauvais usage.

En Angleterre où le Roi est Magistrat perpétuel, et où le besoin de la paix a consacré sa personne et l’a rendue inviolable, rien ne paroît plus sage que de lui donner un Conseil responsable envers la Nation des avis qu’il a donnés. Sans cela, nulle responsabilité n’existeroit pour le pouvoir exécutif, principe inadmissible dans un Gouvernement libre. Cependant le Roi n’est point obligé d’adopter les avis de son Conseil, il les admet ou les rejette à son gré, il est absolu dans l’exercice de ses pouvoirs. Mais dans une république où chaque Magistrat est personnellement responsable, les raisons qu’ont allègue en faveur du Conseil donné au Roi de la Grande-Bretagne, non-seulement n’existent pas, mais elles deviennent même des armes en faveur de l’opinion contraire. En Angleterre, le Conseil est substitué à la responsabilité du monarque, il est pour ainsi dire l’otage au moyen duquel la Nation s’assure de sa conduire, tandis qu’en Amérique ce même Conseil ne feroit qu’affoiblir la responsabilité du Magistrat.

L’idée d’un Conseil exécutif n’a pu avoir pour principe que cette inquiétude républicaine qui croit trouver la sûreté publique dans la division d’un pouvoir qui l’effraye. Je crois ce système plus dangereux qu’utile, je le crois même inadmissible quand il s’agit du pouvoir exécutif. Et je me réfère à l’opinion d’un écrivain (de l’Olme), qui, au jugement du célébré Junius, est ingénieux, profond et solide. Le pouvoir, dit-il, peut être bien plus aisément réprimé quand il est un, quand il est seul l’objet de la surveillance et de l’inquiétude du Peuple. Je le répète donc, la pluralité des Magistrats exécutifs est plutôt ennemie qu’amie de la liberté, nous n’atteindrons même jamais par elle au but qu’on nous propose. Il faudroit pour y parvenir, que le nombre des Magistrats fût assez grand, pour leur rendre toute coalition impossible, sans cela leur pluralité devient une nouvelle source de dangers, plutôt qu’un motif de sécurité. Des individus réunissant leur crédit et leur influence deviendront bien plus formidables à la liberté que lorsqu’ils agiront séparés. Un certain nombre d’hommes dépositaires d’un pouvoir quelconque, menés par un chef habile, usurperont bientôt, et leur usurpation sera plus dangereuse que celle d’un homme seul exposé aux regards et soigneusement veillé. Les décemvirs de Rome qui tirent leur nom de leur nombre, furent bien plus redoutables que n’eût pu l’être chacun d’eux séparément.

Personne n’a eu l’idée de former un Conseil exécutif de plus de douze personnes, on a proposé depuis six jusqu’à douze membres. Ce nombre même ne préviendra pas le danger d’une coalition, et l’Amérique seroit bien plus menacée par l’ambition d’un tel corps, que par celle d’un individu isolé.

Quant au Conseil donné au Magistrat déjà soumis à la loi de la responsabilité, je ne puis voir en lui qu’un obstacle à ses bonnes intentions tant qu’il ne sera pas l’instrument et le complice de ses fautes. Je n’ajoute aucunes réflexions sur la dépense qu’entraîneroit ce projet ; il est cependant probable qu’un Conseil assez nombreux pour remplir l’objet qu’on se propose, composé de membres, transportés du fond de leur province au siège de l’administration centrale, deviendroit une cause de dépense allez considérable pour qu’on ne dût pas se la permettre avant d’avoir démontré l’utilité des mesures qui la rendroient nécessaire.

Long-temps avant qu’il ne fût question de la Constitution, je me rapelle qu’il m’arrivoit rarement de rencontrer un homme sensé de quelques-unes de nos provinces, qui d’après sa propre expérience ne regardât l’unité dans le pouvoir exécutif de cet État comme un des caractères les plus précieux de notre Constitution.

CHAPITRE LXXI.

Continuation du même chapitre ; du temps pendant lequel chaque Président doit rester en place.

NOUS avons déjà considéré la durée des fonctions comme un des moyens nécessaires pour donner à l’autorité exécutive l’énergie suffisante, et ce moyen se rapporte à deux objets ; l’un est la puissance du Magistrat dans l’exercice de ses pouvoirs, l’autre est la stabilité du système d’administration établie sous ses auspices. Il est évident que plus la durée de la Magistrature sera prolongée, plus nous devons espérer d’obtenir ces avantages. Il est dans la nature humaine qu’un homme attache du prix à ce qu’il possède en proportion de l’incertitude ou de la tranquillité de sa jouissance. Ainsi donc il tiendra moins à ce que lui donnent des droits incertains ou précaires, qu’à ce qu’il doit à des titres assurés et durables, et par conséquent il sacrifiera plus à la conservation des uns que des autres. Cette vérité s’applique aux places d’honneur ou de confiance, aux distinctions publiques, comme aux propriétés particulières. Et nous pouvons en inférer que l’homme qui remplit une place en prévoyant très-prochainement le temps où il la doit abandonner, n’éprouvera point un intérêt vif et qui lui donne dans l’exercice de son autorité le courage nécessaire pour braver la censure ou la malveillance passagère d’une partie de la société, ou seulement de la faction dominante dans le Corps législatif. Il peut même arriver que la crainte de perdre sa place, unie au désir de la conserver par une réélection, contribue davantage encore à corrompre l’intégrité du Magistrat et à diminuer sa force. Dans tous les cas l’irrésolution et la foiblesse deviendront les caractères distinctifs de cette Magistrature.

Quelques personnes semblent disposées à regarder comme une chose utile, la soumission sans bornes du pouvoir exécutif aux volontés du parti dominant. Mais ces personnes ont peu de notions sur la véritable institution des Gouvernemens et sur les moyens propres à assurer le bonheur public. Le Gouvernement républicain prescrit il est vrai, aux Magistrats élus par le Peuple la soumission aux opinions réfléchies et fiables de la Nation : mais il ne demande point une obéissance sans bornes à chaque nouvel effort des passions, à chaque impulsion passagère, que communiquent au Peuple des hommes habiles à le flatter pour le trahir ensuite. Le Peuple en général, comme on l’a justement observé, ne veut et ne cherche que le bien public. Mais trompé trop souvent dans les moyens qu’il adopte pour y parvenir, son bon sens lui apprend à mépriser bientôt les vils adulateurs qui ont encensé ses erreurs et ses fautes. L’expérience seule les lui démontre, et peut-être devroit-on s’étonner de ne l’y pas voir tomber plus souvent, trahi comme il l’est par de lâches parasites, par d’impudens sycophantes, entouré de tous les pièges que lui tendent des hommes ambitieux et avides. Livré aux artifices de ceux qui possèdent sa confiance sans la mériter, ou qui ne cherchent qu’à l’obtenir sans songer aux moyens de s’en rendre dignes, c’est dans les importantes occasions où le véritable intérêt du Peuple se trouve en contradiction avec ses inclinations, que les personnes préposées par lui au soin de ses intérêts, doivent l’éclairer sur ses illusions passagères et le rappeler à la froide et lente réflexion. Nous pourrions citer des exemples où cette conduite en préservant le Peuple des fatales conséquences de ses premières erreurs, a mérité des monumens durables de son estime et de sa reconnoissance aux hommes assez courageux pour avoir osé le servir au risque même de lui déplaire.

Mais en admettant la soumission du pouvoir exécutif aux volontés du Peuple, nous ne pouvons approuver la même soumission aux volontés du Corps législatif : les opinions peuvent se trouver opposées entr’elles. Quelquefois le Peuple sera neutre ; dans ces cas différens, il faut donc assurer au pouvoir exécutif, la force suffisante pour qu’il puisse agir d’après son seul avis avec vigueur et fermeté. Le principe d’après lequel nous admettons la nécessité de la distinction des pouvoirs, nous enseigne également que cette distinction doit exister de manière à rendre ces pouvoirs indépendans les uns des autres. À quoi serviroit de séparer l’autorité exécutive de l’autorité judiciaire ou législative ? Si ces deux dernières étoient constituées de manière à rester soumises au pouvoir législatif, la distinction ne seroit plus que dans les mots, et le but qu’on se propose ne seroit pas rempli. Car il faut distinguer la subordination aux loix et la dépendance du Corps législatif. La première renferme tous les principes fondamentaux d’un bon Gouvernement, tandis que la seconde les viole tous, et ne tend qu’à réunir les pouvoirs dans la même main. Plusieurs faits nous ont appris déjà quelle est la tendance du Corps législatif à l’usurpation, et cette tendance devient presque irrésistible dans les Gouvememens républicains. Au milieu d’une assemblée populaire, les Représentans du Peuple se persuadent aisément qu’ils sont le Peuple lui-même, bientôt leur impatience et leur ressentiment éclate au premier signe d’opposition, comme si l’exercice de cette partie des droits du Peuple confiés aux pouvoirs exécutif ou judiciaire, outrageoit leur dignité, ou portoit atteinte à leurs privilèges ; ils sont disposés à contrôler impérieusement les actes émanés des autres autorités. Trop souvent le Peuple s’unit à leur cause et communique à leurs opérations une violence et une impétuosité qui donne aux autres fonctionnaires publics les plus grandes difficultés à maintenir la Constitution.

On demandera peut-être comment l’indépendance des pouvoirs peut tenir au temps que ceux qui les exerceront resteront en place, à moins que les agens de l’un de ces pouvoirs n’aient le droit de nommer ou de déplacer les agens de l’autre. Nous répondrons en invoquant le principe déjà cité ; celui de la foiblesse de l’intérêt proportionné à la foiblesse des avantages, et la nécessité de motifs assez forts pour balancer les risques et les hasards. Une autre réponse plus frappante peut-être et non moins décisive, se fonde sur l’observation de l’influence du Corps législatif sur le Peuple, influence qui peut être employée, par exemple, à prévenir la réélection d’un Magistrat dont la courageuse résistance à de sinistres projets, lui aura seule mérité le ressentiment de ce Corps. Comment, demandera-t-on peut-être encore, le terme de quatre années répondit-il au but proposé, et s’il n’y répond pas, s’il n’est pas suffisant pour donner au Magistrat l’indépendance nécessaire, pourquoi ne pas prescrire un période plus court qui rassureroit au moins sur la crainte des projets ambitieux de l’homme pourvu de cette place ? On ne peut affirmer, il est vrai, que ce terme de quatre années remplisse complettement le but que nous croyons devoir essayer d’atteindre, mais il doit s’en rapprocher beaucoup cependant, et influer fortement sur l’esprit du Gouvernement. Un Magistrat doué de quelque fermeté n’apercevant pas très-prochainement la fin de sa mission, peut raisonnablement espérer de voir la justesse de ces mesures approuvée et reconnue. Et quoi qu’il soit probable que sa fermeté diminue en approchant de l’époque où la nouvelle élection manifestera l’opinion du Peuple sur sa conduite, cependant l’estime et la bienveillance qu’il aura pu fonder dans le cœur de ses Concitoyens, le soutiendront encore, il hasardera d’autant plus qu’il pourra compter davantage sur l’opinion qu’il aura donnée de la sagesse et de son intégrité, et sur les titres qu’il se sera faits à l’attachement et au respect des hommes éclairés. Ainsi donc ce terme de quatre années peut contribuer à donner une stabilité importante et nécessaire à l’une des parties constituantes du Gouvernement, sans laisser aucuns motifs aux allarmes qu’on s’est plu à répandre sur la liberté publique.

Nous avons vu la chambre des Communes, d’après le pouvoir de consentir ou de réfuter les nouveaux impôts, marcher à pas rapides et resserrer bientôt les prérogatives de la couronne et de la noblesse dans les limites convenables de tout Gouvernement libre. Si nous voyons cette même chambre s’élevant seule aux droits de l’autre branche de la Législature, assez forte pour renverser la royauté, l’aristocratie et réformer tous les anciens établissemens, et même atteindre à la Religion de l’État, si dans une occasion récente nous avons vu le monarque trembler à la proposition d’une innovation débattue dans cette chambre[12], que pouvons-nous craindre encore d’un Magistrat électif dont le pouvoir expire au bout de quatre ans, dont l’autorité est aussi resserrée ? Quelle crainte, si ce n’est celle de l’impossibilité où il sera peut-être de remplir la tâche que lui impose la Constitution ? J’ajouterai seulement que si cet inconvénient existe, il doit au moins détruire toute inquiétude sur l’étendue de ses pouvoirs.

CHAPITRE LXXII.

De la rééligibilité du Président.

L’ADMINISTRATION du Gouvernement dans le sens le plus étendu comprend toutes les opérations du Corps politique, sans distinction de pouvoir législatif, exécutif ou judiciaire mais dans sa signification la plus commune et peut-être la plus précise, cette expression ne s’applique qu’aux fonctions particulières du pouvoir exécutif. Le soin de conduire les négociations avec les puissances étrangères, de former des plans de finances l’emploi et la distribution des deniers publics d’après les décisions du Corps législatif, l’entretien de l’armée et de la flotte, la direction des opérations de la guerre : ces objets et plusieurs autres de la même nature semblent former ce qu’on appelle proprement l’administration du Gouvernement. Ainsi les personnes à qui le soin de chacun de ces objets particuliers est immédiatement confié, doivent être envisagées comme les agens ou les délégués du premier Magistrat ; en conséquence, c’est de son pouvoir, du moins de son choix qu’ils doivent tenir leurs emplois, et ils doivent être soumis à son inspection. Sous ce point de vue on ne peut se dissimuler l’influence qu’aura nécessairement sur la stabilité du système de Gouvernement, la durée du pouvoir confié à ce premier Magistrat. Un homme en place croit souvent ne pouvoir donner une meilleure preuve de la capacité et de son mérite, que la destruction de tout ce qu’a fait son prédécesseur. Et en effet s’il a été déposé par le vœu public, indépendamment de cette disposition naturelle à tous les hommes, celui qui lui succède est fondé à croire que son renvoi a été l’effet de l’éloignement qu’on avoit pour son système, et que plus il s’en écartera, plus il s’attirera la bienveillance de ses Commettans. Ces considérations jointes aux attachemens et aux motifs de confiance particuliers, disposeront vraisemblablement le nouveau Président à faire des changemens dans les places qui dépendront de lui, et toutes ces causes réunies produiront dans le Gouvernement une instabilité funeste.

À une durée longue et déterminée dans les fonctions, je crois qu’il faut joindre la rééligibilité. La première est nécessaire pour donner au Magistrat la volonté de bien faire, et au Peuple le temps de juger son système et d’en éprouver l’effet ; la seconde n’est pas moins essentielle pour procurer au Peuple, lorsqu’il approuvera la conduite du Magistrat, le moyen de profiter plus longtemps de ses talens et de ses vertus et de conserver au Gouvernement les avantages à un bon système d’administration.

Il est à cet égard un plan adopté par des hommes respectables et qui semble satisfaisant au premier aspect, mais qui ne soutient pas l’examen ; c’est de continuer le premier Magistrat pendant un temps déterminé dans sa place et de l’en exclure ensuite ou jusqu’à une époque fixe, ou toujours. Cette exclusion, ou temporaire ou perpétuelle, auroit toujours à-peu-près les mêmes effets, et ils seroient tous plus pernicieux qu’utiles. Un des inconvéniens de l’exclusion seroit la diminution des motifs d’encouragement pour la bonne conduire. Il est peu d’hommes qui ne remplissent les fonctions attachées à une place avec moins de zèle, quand ils sentent qu’ils en perdront les avantages à une époque déterminée, que lorsqu’ils peuvent conserver l’espérance d’en obtenir la continuation en la méritant. Contester cette proportion, ce seroit oublier que l’espoir des récompenses est le plus puisant moyen d’influer sur les actions des hommes, et que le plus sûr garant de leur fidélité est l’accord de leurs intérêts avec leur devoir. L’amour même de la gloire, la passion dominante des grandes âmes, pourra faire imaginer et tenter à un homme pour l’intérêt public, de ces entreprises vastes et difficiles qui ne peuvent être mûries et exécutées qu’à l’aide d’un temps considérable, s’il peut se flatter de finir ce qu’il aura commencé ; mais ce même motif le détournera d’entreprendre, s’il prévoit qu’il faudra quitter la scène avant l’accomplissement de son ouvrage et l’abandonner avec sa réputation à des mains souvent incapables ou ennemies. Tout ce qu’on peut attendre de la plupart des hommes dans une position semblable, c’est que sans faire de bien, ils se borneront au mérite négatif de ne pas faire de mal.

Un autre effet pernicieux de l’exclusion sera la tentation à laquelle elle exposera, de s’abandonner à des vues sordides, à la déprédation ou à des projets d’usurpation. Un homme avide qui remplira la place du Président, se transportant d’avance à l’époque où il faudra nécessairement renoncer aux avantages dont il jouit, éprouvera le désir, difficile à combattre pour un homme de ce caractère, d’en tirer du moins le meilleur parti possible, tandis qu’il les possède ; il employera sans scrupule les plus honteux expédiens pour rendre sa récolte du moins aussi opulente que passagère ; tandis que le même homme avec une perspective différente, se fût contenté peut-être des légitimes émolumens de sa place et eût craint d’abuser des occasions qu’elle lui offroit de s’enrichir. Ainsi son avidité même eut servi de barrière aux excès de son avidité. Il est possible encore que l’homme que nous supposons, ait autant d’ambition et de vanité que d’avarice, et s’il peut attendre d’une conduite estimable la prolongation des honneurs attachés à sa place, le désir de les conserver balancera peut-être sa cupidité ; mais avec l’attente du néant inévitable où l’exclusion le feroit retomber, il est trop vraisemblable que l’avarice triompheroit de la prudence de la vanité et de l’ambition.

Un ambitieux se trouvant placé au faîte des grandeurs dans son pays, envisageant l’époque où il lui faudra descendre de ce poste élevé, songeant que nul genre de mérite ne pourra le sauver du revers qu’il prévoit avec chagrin, sera bien plus violemment tenté de saisir une occasion favorable pour assurer la prolongation de son pouvoir, quelque danger qui puisse en résulter pour lui, que s’il peut parvenir au même but par l’exacte observation de son devoir.

Sera-ce une circonstance bien favorable à la tranquillité de la Nation, ou à la stabilité du Gouvernement, que l’existence d’une douzaine d’hommes qui auront eu assez de crédit pour s’élever à la Magistrature suprême, errant au milieu du Peuple comme autant d’ombres désolées et soupirant pour une place à laquelle ils ne doivent plus jamais parvenir ?

Un troisième effet de l’exclusion seroit de priver la Nation des heureux effets de l’expérience acquise par le premier Magistrat dans l’exercice de ses fonctions. La sagesse est fille de l’expérience, c’est une vérité reconnue par tous les hommes, par les plus simples comme par les plus éclairés. Utile, nécessaire dans ceux qui gouvernent les Nations, peut-elle être jamais plus essentielle que dans le premier Magistrat d’un pays ? Seroit-il sage de la bannir par l’effet de notre Constitution, et de décider que celui qui l’aura acquise, sera aussitôt dépouillé de la place qui la lui aura fait acquérir et à laquelle par là il sera devenu propre ? C’est là cependant le véritable effet de ces réglemens qui défendent aux Citoyens de faire porter leur choix sur les hommes qu’une longue suite de services rendus à leur pays, a mis en état de le servir plus utilement encore.

L’exclusion auroit de plus l’inconvénient de bannir certains hommes de places, où leur présence peut être de la plus grande importance pour l’intérêt et la sûreté publique. Il n’est pas de Nation qui dans certaines circonstances, n’ait éprouvé un besoin absolu des services de tel ou tel homme en particulier, quelquefois pour le maintien de son existence politique. Combien seroit donc déraisonnable toute loi qui empêcheroit une Nation d’employer les Citoyens qui la composent de la manière la plus conforme à ses besoins et aux circonstances ! Sans parler de la valeur individuelle et comparative de tel homme en particulier, il est évident que le déplacement du premier Magistrat au commencement d’une guerre ou dans une autre crise semblable, même en supposant à son successeur un mérite égal au sien, seroit toujours contraire aux intérêts de la Nation, en substituant l’inexpérience à l’expérience, et tendroit à troubler, à rendre incertaine et flottante la marche du Gouvernement au moment où elle seroit affermie et fixée.

Enfin cette loi qui prononceroit l’exclusion, placeroit dans la Constitution même un obstacle à la stabilité de l’administration. Nécessiter un changement dans la personne qui occupe la première place de l’État, c’est nécessiter un changement de système. On ne peut s’attendre que les hommes changent et que le système du Gouvernement reste uniforme, et nous ne devons pas craindre de lui voir trop de stabilité, tant que le Peuple conservera le droit de choisir un nouveau Magistrat. Nous ne devons pas non plus désirer d’ôter au Peuple le droit de conserver sa confiance, quand il la croira bien placée et quand par sa confiance il pourra prévenir les inconvéniens d’une politique changeante et d’une éternelle fluctuation dans les révolutions publiques.

Nous avons exposé quelques-uns des désavantages qu’entraîneroit l’exclusion, sur-tout si elle étoit perpétuelle ; une exclusion pour un temps déterminé qui ne présenteroit la réélection que comme l’objet d’une espérance éloignée et incertaine, est sujette aux mêmes observations.

Quels sont les avantages qu’on nous promet en compensation de ces inconvéniens ? On nous fait espérer une plus grande indépendance dans le Magistrat et une plus grande sûreté pour le Peuple. Quant au premier avantage, c’est de l’exclusion perpétuelle seule qu’on peut le faire résulter. Mais alors même, l’attachement du Magistrat pour sa place est-il le seul danger qu’on ait à redouter pour son indépendance ? ne pourra-t-il pas la sacrifier à des parens, à des amis ? ne craindra-t-il pas davantage de se faire des ennemis personnels par une conduite ferme, quand il sentira que bientôt devenu leur égal, peut-être leur inférieur, il demeurera exposé à leur ressentiment ? Il n’est pas aisé de décider si la loi que nous discutons, sera plus favorable ou plus contraire à son indépendance.

Quant au second avantage dont on nous flatte, on peut former à cet égard, des doutes plus raisonnables encore, sur-tout dans le cas d’une exclusion perpétuelle. Dans ce cas, un homme d’une ambition désordonnée, seul caractère qui puisse autoriser des craintes fondées, ne se verra qu’avec un extrême chagrin privé d’une place où sa passion pour le pouvoir et la supériorité du rang aura acquis la force de l’habitude, et s’il a été assez heureux ou assez adroit pour se concilier la bienveillance du Peuple, il saura lui faire envisager comme une odieuse et absurde attaque à sa liberté, la loi qui l’empêchera de donner à un homme qu’il chérit une nouvelle preuve d’attachement. Il est telle circonstance où ce mécontentement dans le Peuple, secondé par l’ambition irritée d’un homme qui aura eu l’art de s’en faire aimer, pourra causer à la liberté un plus grand danger qu’une réélection régulière et constitutionnelle.

L’idée de refuser au Peuple le droit de laisser en place les hommes qui lui ont paru mériter son approbation et sa confiance, est un raffinement de prudence dont les avantages sont douteux et les inconvéniens certains.

CHAPITRE LXXIII.

De la disposition relative au revenu du Président du Congrès, et du Véto.

UNE troisième condition essentielle à la vigueur du pouvoir exécutif, c’est une disposition qui assure un revenu suffisant à celui qui l’exerce. Si l’on négligeoit d’y pourvoir, il est évident que la séparation des pouvoirs exécutif et législatif deviendroit absolument illusoire. Le Corps législatif disposant arbitrairement du salaire et des émolumens du Magistrat suprême, le soumettroit sans peine à sa volonté, il pourroit presque toujours le réduire par famine ou le décider par ses largesses au sacrifice de son opinion. Il ne faut pas prendre ces expressions à la lettre. Il est sans doute des hommes que la détresse, la séduction ne pourroient écarter de leur devoir : mais les exemples d’une si austère vertu sont rares, et pour la plupart des hommes disposer de leur fortune, c’est être maître de leur volonté. Si cette incontestable vérité avoit besoin d’être confirmée par des faits, ce pays même nous offriroit des exemples de l’influence que le Corps législatif peut exercer sur le dépositaire du pouvoir exécutif, par l’espérance ou la crainte qu’il fait lui inspirer relativement à ses intérêts pécuniaires.

On ne peut trop approuver le moyen adopté à cet égard par la Constitution proposée. Elle décide que « le Président des États-Unis recevra pour ses services à des époques déterminées des émolumens qui ne pourront être ni augmentés, ni diminués pendant le terme de son exercice, durant lequel il ne recevra aucuns autres émoulemens des États-Unis, ni d’aucun État en particulier. » Il est impossible d’imaginer une disposition plus sage. Le Corps législatif, à la nomination du Président, déclarera une fois pour toutes quel sera le salaire de ses services pendant le terme de son exercice, et ne pourra le diminuer ou l’augmenter jusqu’à une nouvelle élection. Il ne pourra ni affaiblir son courage par le besoin, ni corrompre son intégrité par l’appas du gain. L’Union ni aucun de ses membres ne pourra lui donner, et il ne pourra recevoir d’autres émolumens que ceux qui auront été fixés par une première décision. Ainsi aucun intérêt pécuniaire ne pourra lui faite perdre l’indépendance que la Constitution lui assure.

La dernière des conditions que nous avons jugées essentielles pour l’énergie du pouvoir exécutif, c’est une autorité suffisante. Examinons celle que la nouvelle Constitution lui confère. Le premier objet qui s’offre à notre examen, c’est le véto limité du Président sur les actes ou résolutions des deux chambres, ou en d’autres termes, le pouvoir de renvoyer tous les bills avec des objections, pouvoir dont l’effet est de les empêcher d’acquérir force de loi, à moins que dans un nouvel examen, ils n’aient été ratifiés par une majorité des deux tiers, dans chacune des deux chambres qui composent le Corps législatif. On a plus d’une fois observé la disposition du Corps législatif à usurper tous les droits et à absorber tous les pouvoirs et l’insuffisance d’une ligne de démarcation écrite pour en fixer invariablement les limites, on en a conclu qu’il falloit donner aux dépositaires de ces pouvoirs des armes constitutionnelles pour leur défense. Ces principes clairs et incontestables font sentir tous les avantages d’un veto, soit absolu, soit limité, donné au Magistrat qui exerce le pouvoir exécutif sur les actes du Corps législatif, et sans lequel il ne pourroit résister à ses usurpations. Il se verroit ou dépouillé de son autorité par des attaques successives, ou anéanti par une seule décision, et de manière ou d’autre les deux pouvoirs se trouveroient bientôt confondus dans les mêmes mains, quand même l’esprit d’usurpation que nous redoutons dans le Corps législatif, ne se seroit jamais manifesté ; les seules loix du raisonnement et de la théorie politique nous apprendroient qu’aucun des deux pouvoirs ne doit être soumis à la volonté de l’autre, et qu’ils doivent tous deux avoir par la Constitution, une force suffisantes pour leur défense.

Le véto aura encore une autre utilité. Non-seulement il servira d’égide au pouvoir exécutif, il opposera aussi un nouvel obstacle à l’admission des mauvaises loix. Il sera pour le Corps législatif un frein salutaire qui garantira la Nation des effets des factions, de la précipitation, enfin de toute impulsion contraire à l’intérêt public, que la majorité de ce Corps pourroit recevoir.

On a observé contre l’utilité du véto, qu’il c’étoit pas raisonnable de supposer à un seul homme plus de vertu de sagesse qu’à un certain nombre d’hommes, de soumettre les décisions d’une assemblée à un individu.

Mais cette observation paroîtra à l’examen plus spécieuse que solide. Sans attribuer au dépositaire du pouvoir exécutif une supériorité de sagesse ou de vertu, on peut supposer du moins que le Corps législatif n’est pas infaillible ; que l’amour du pouvoir peut lui faire tenter d’usurper l’autorité des autres fonctionnaires publics ; qu’un esprit de faction peut quelquefois altérer le cours de ses délibérations ; que des impressions soudaines peuvent l’entraîner dans des mesures qu’une plus mûre réflexion lui eût fait condamner à lui-même. Le premier motif pour armer du véto le Magistrat suprême, est la nécessité de le mettre en état de se défendre ; mais il servira encore, comme nous l’avons déjà observé, à garantir la Nation de l’effet des mauvaises loix que la précipitation, l’inadvertance ou de coupables desseins auroient fait admettre. Plus les mesures publiques seront soumises à des examens fréquens, plus elles seront examinées par des hommes placés dans des situations différentes, moins nous aurons à craindre ces erreurs résultant[13] du défaut de maturité dans les délibérations où ces fausses démarches produites par la contagion de quelque passion ou de quelqu’intérêt commun. Si des motifs blâmables peuvent faire agir et égarer tour-à-tour une partie des fonctionnaires publics, ils pourront plus difficilement étendre leur influence au même instant et pour le même objet, sur toutes les parties du Gouvernement.

On dira peut-être que le pouvoir d’empêcher de mauvaises loix comprend aussi celui d’en empêcher de bonnes, et qu’il peut produire également l’un ou l’autre de ces effets. Mais si l’on fait assez d’attention à tous les inconvéniens de cette inconstance, de cette instabilité dans la Législation, le plus grand défaut qu’on puisse reprocher à la nature et à l’esprit de nos Gouvernemens, on sera peu touché de cette objection. On conviendra que toute institution faite pour mettre un frein à la fureur de faire des loix nouvelles, et pour tenir les choses dans l’état où elles se trouvent à quelqu’époque que ce soit, doit naturellement produire plus de bien que de mal, parce qu’elle favorisera la stabilité dans le système de la Législation. Le tort que pourra faire la privation de quelques bonnes loix, sera amplement compensé par l’avantage d’en prévenir un grand nombre de mauvaises.

Ce n’est pas tout ; la supériorité d’influence et de poids du Corps législatif dans un Gouvernement libre, le danger que courroit le chef du pouvoir exécutif, en mesurant ses forces avec les siennes, nous assure que le véto sera toujours employé avec une extrême prudence, et que dans l’exercice de ce droit nous avons plus à craindre l’excès de la timidité que celui de la précipitation. Un Roi d’Angleterre avec tout l’appareil des attributs de la souveraineté, avec toute l’influence qu’il puise dans mille sources différentes, hésiteroit aujourd’hui à mettre un veto sur des résolutions adoptées par les deux chambres. Il ne manqueroit pas d’employer toutes les ressources de cette influence pour étouffer un projet qui lui déplairoit avant qu’il fût arrivé jusqu’au trône, afin d’éviter l’alternative ou de s’y soumettre ou de s’exposer au mécontentement de la Nation, en s’opposant à la volonté du Corps législatif ; et en définitif, il ne se hasarderoit à exercer sa prérogative, que pour un bien évident ou dans une nécessité pressante. Aucun habitant instruit de ce Royaume ne révoquera en doute cette observation, le véto de la couronne n’a pas été exercé depuis un temps considérable.

Si un prince puissant et affermi sur son trône comme le Roi d’Angleterre, craint d’user de ce pouvoir, ne doit-on pas attendre une plus grande circonspection encore du Président des États-Unis revêtu pour le court espace de quatre ans, du pouvoir exécutif, dans un Gouvernement entièrement et purement républicain ?

Si nous avons quelque chose à craindre, ce n’est pas qu’il abuse de ce droit, c’est qu’il n’en use pas toutes les fois qu’il sera nécessaire, et ce motif même a fourni un argument pour en combattre l’utilité. On l’a représenté comme un pouvoir odieux en apparence, sans effet dans la réalité. Mais de ce qu’il pourra n’être que rarement exercé, il ne faut pas conclure qu’il ne le sera jamais. Dans le cas pour lequel il a été spécialement admis, celui d’une attaque directe aux droits dont se compose le pouvoir exécutif, dans le cas même où l’intérêt du Peuple seroit évidemment sacrifié, un homme d’une fermeté commune se serviroit des moyens de défense que lui fourniroit la Constitution, et se souviendroit de son devoir et de sa responsabilité. Dans la première supposition, son courage seroit aiguilloné par l’intérêt immédiat du pouvoir attaché à sa place ; dans la seconde, par l’espoir d’être soutenu par ses Commettans, qui quoique naturellement disposés en faveur du Corps législatif dans des questions douteuses, ne le laisseroient pas égarer par leur partialité, s’il s’agissoit d’une vérité évidente. Je parle ici d’un Magistrat doué d’une fermeté commune. Il est des hommes qui ont le courage de faire leur devoir en affrontant tous les dangers.

Mais la Convention a pris à cet égard un moyen qui facilitera l’exercice du veto accordé au Magistrat suprême et fera dépendre son efficacité de l’assentiment d’une partie considérable du Corps législatif. Au lieu d’un véto absolu, elle propose le véto limité dont nous avons déjà parlé et qui sera plus facilement exercé que le premier. Un homme qui seroit effrayé de l’idée d’anéantir une loi par un seul mot de sa bouche, pourra ne pas craindre de la soumettre à un second examen, après lequel elle ne sera définitivement rejettée, que si les deux tiers de chaque chambre accèdent à ses objections. Il sera encouragé par la réflexion que si l’opposition l’emporte, il y aura entraîné avec lui une partie considérable du Corps législatif, dont l’influence s’unira à la sienne pour soutenir sa conduite dans l’opinion publique. Un véto direct et absolu a en apparence quelque chose de plus dur, de plus fait pour irriter, que la simple exposition de quelques objections qui doivent être approuvées ou rejettées par ceux à qui elles sont adressées. Moins ce dernier moyen sera offensant, plus il sera facile à employer et par conséquent efficace dans la pratique. Il n’arrivera pas souvent, que des motifs condamnables dirigent à la fois les deux tiers de chaque chambre, et sur-tout lorsqu’ils auront à craindre le contrepoids de l’influence du pouvoir exécutif. Cet effet est du moins plus invraisemblable sur les deux tiers que sur une simple majorité. Un pouvoir de ce genre dans le Magistrat suprême aura souvent une action insensible et secrette, quoiqu’entraînante et décisive. La seule crainte d’une opposition insurmontable déterminera souvent des hommes à abandonner des projets coupables auxquels ils se seroient livrés avec ardeur, s’ils n’eussent eu à redouter des obstacles extérieurs.

Ce véto limité est par la Constitution de cet État[14], placé dans un Conseil composé du Gouverneur, du Chancelier et des Juges de la Cour suprême. Il a été librement exercé dans différentes occasions et souvent avec succès, et son utilité a été si clairement démontrée, que des personnes qui, au moment de la rédaction de la Constitution, y étoient le plus violemment opposées, en sont devenues par l’expérience, les plus décidés administrateurs[15].

J’ai déjà remarqué que la Convention s’est écartée dans cette partie de son plan du modèle que lui offroit la Constitution de New-York en faveur de celle de Massachussetts ; deux raisons puissantes justifient cette préférence. En premier lieu, les Juges peuvent recevoir et conserver des préjugés fâcheux sur les loix dont ils sont les interprètes, lorsque chargés de les revoir et de les examiner, ils ont d’avance exprimé leur opinion sur elles. Ensuite par une association trop fréquente aux fonctions du pouvoir exécutif, ils pourroient s’attacher trop fortement aux vues politiques du Magistrat qui l’exerce, et il pourroit se fermer par degrés une combinaison dangereuse entre ces deux pouvoirs. On ne peut trop écarter les Juges de toute occupation étrangère à celle d’expliquer les loix. Il est sur-tout dangereux de les placer dans une situation qui les expose à être corrompus par le pouvoir exécutif ou à céder à son influence.

CHAPITRE LXXIV.

Du commandement des forces nationales, et du pouvoir de faire grâce.

DANS la Constitution proposée, le Président doit être « Commandant en chef de l’armée et de la marine des États-Unis et de la milice des différens États, lorsqu’elle sera appelée au service des États-Unis ». Cette disposition est si évidemment bonne et sage, elle est si conforme à celles qui se trouvent à cet égard dans les Constitutions des États, que nous n’aurons besoin ni de l’expliquer ni de la défendre. Les Constitutions mêmes qui, à d’autres égards, associent un Conseil aux fonctions du premier Magistrat, ont pour la plupart concentré dans sa personne le pouvoir militaire. De tous les soins, de toutes les fonctions du Gouvernement, la direction des opérations de la guerre est celle qui exige le plus impérieusement les avantages attachés à l’unité dans l’exercice du pouvoir. La direction des opérations de la guerre renferme la direction de la force commune, et le pouvoir de diriger et d’employer la force commune est une partie essentielle du pouvoir exécutif.

Le Président « pourra demander au principal Officier dans chacun des Départemens exécutifs, son opinion par écrit sur tout sujet quelconque relatif aux fonctions dont il est chargé ». Je regarde cet article comme superflu ; le droit qu’il renferme est une conséquence naturelle de la place de président.

Il doit être autorisé aussi « à accorder des sursis, et à faire grâce des offenses commises contre les États-Unis, excepté dans les cas d’impeachment ». L’humanité et la raison s’accordent pour prononcer que l’exercice de la bienfaisante prérogative de faire grâce doit être aussi peu restreint et entravé qu’il sera possible. Les loix criminelles de tous les pays ont été dictées par une sévérité nécessaire, et sans la facilité d’admettre des exceptions en faveur du crime malheureux, la justice présenteroit un aspect trop sanguinaire et trop cruel. Comme la crainte de la responsabilité est toujours plus forte lorsqu’elle n’est pas partagée, il est vraisemblable qu’un seul homme plus disposé à céder aux motifs qui tendent à mitiger la rigueur de la loi, écoutera moins les considérations qui pourroient le déterminer à soustraire à la vengeance le coupable indigne de grâce. Il songera que d’un mot, il va décider du sort d’un de ses semblables, et cette réflexion lui inspirera une scrupuleuse attention. La crainte d’être accusé de foiblesse ou de connivence lui donnera, dans le sens opposé, une égale circonspection. Des hommes rassemblés au contraire s’enhardissent par leur nombre ; ils pourroient s’encourager l’un l’autre à un acte de rigueur excessive, et ils craindroient moins le soupçon ou le blâme qu’entraîneroit une clémence affectée ou imprudente. D’après ces réflexions, il semble qu’un seul homme doit mieux qu’une assemblée exercer les fonctions de dispensateur des pardons de la société.

La disposition qui accorde au Président le pouvoir de faire grâce, n’a été attaquée, si je ne me trompe, que relativement au crime de trahison. À cet égard seulement, on vouloit que ce pouvoir fût soumis à l’examen de l’une ou des deux chambres qui composent le Corps législatif. Je ne puis nier que cette opinion ne soit fondée sur des Considérations puissantes.

Comme le crime de trahison attaque directement l’existence de la société, quand les loix ont une fois constaté le crime, il semble que ce seroit au Corps législatif à juger s’il est digne de pardon, d’autant plus que le premier Magistrat pourroit être soupçonné de connivence. Mais cette opinion est combattue aussi par de fortes objections. On ne peut douter qu’un seul homme doué de prudence et de raison, ne soit plus en état qu’aucun corps, dans des circonstances délicates, de peser les motifs qui militent pour ou contre la grâce du coupable. Il faut remarquer surtout que le crime de trahison peut être lié avec des séditions qui embrassent une grande partie de la Nation, comme il est arrivé dernièrement dans Massachusetts. Dans toutes occasions semblables, nous devons nous attendre à voir les Représentans du Peuple infectés du même esprit qui a produit le crime, et quand les partis seront à-peu-près égaux en nombre dans le Corps législatif, la secrette partialité des amis et des partisans du coupable, profitant de la sensibilité et de la foiblesse des autres, assurera fréquemment l’impunité, quand la terreur d’un exemple eût été nécessaire ; d’un autre côté, quand la sédition sera produite par des causes qui exciteront le ressentiment de la majorité, elle sera souvent opiniâtre et inexorable quand la politique eût prescrit l’indulgence et le pardon. Mais la principale raison pour confier dans ce cas le pouvoir de faire grâce au premier Magistrat, c’est, que dans les temps d’insurrections et de troubles, il est des momens critiques ou l’offre du pardon faite à propos aux rebelles peut rendre la paix à la Nation, et qui une fois perdus, ne se retrouvent plus. Les délais qu’entraîneroit la convocation du Corps législatif ou d’une des chambres qui le composent, feroient quelquefois échapper une occasion précieuse. La perte d’une semaine, d’un jour, d’une heure peut devenir fatale. Si l’on observe que pour obvier à des dangers pressans, on pourroit dans une occasion semblable accorder au Président un pouvoir absolu à cet égard, je répondrai qu’il faut savoir d’abord, si dans une Constitution limitée cette autorisé pourroit être déléguée par la loi ; en second lieu, il seroit impolitique de prendre d’avance aucune mesure qui semblât promettre l’impunité. Une démarche de ce genre pourroit être interprétée comme une preuve de timidité ou de foiblesse, et son effet seroit d’enhardir le crime.

 

CHAPITRE LXXV.

Continuation du même Sujet relativement au droit de faire les traités.

LE Président des États-Unis, d’après le consentement du Sénat, a le droit de faire les traités pourvu que les deux tiers des Sénateurs présens s’unissent à son opinion.

Quoique cette loi ait été attaquée de toutes parts avec une véhémence peu commune, j’avoue que je conserve la ferme persuasion qu’elle est une des plus importantes et des mieux méditées du plan proposé. Les adversaires se fondent sur l’objection accoutumée, le mélange des pouvoirs. Les uns prétendent que le droit de faire les traités appartient au Président seul ; d’autres qu’il est exclusivement déposé dans le Sénat ; d’autres enfin s’élèvent contre le petit nombre des individus qui concourront aux traités. Parmi les opposans, il en est aussi qui pensent que la chambre des Représentans devoit être associée à ce droit, et de nouveaux croyent qu’il étoit sur-tout nécessaire d’exiger le concours des deux tiers de tous les Sénateurs non pas seulement des membres présens.

J’ose me flatter que les observations renfermées dans le chapitre précédent, auront suffisamment éclairci cette matière, et préparé à faire envisager cette partie du plan comme elle doit l’être. J’ajouterai cependant quelques remarques encore dans le dessein de répondre aux objections que je viens de citer.

Par rapport au mélange des pouvoirs, je rappellerai les définitions données précédemment sur le sens véritable des principes réclamés par les opposans ; elles prouvent, je crois, que la réunion du Président au Sénat dans la fonction de faire les traités, n’est point du tout contraire à ces principes. J’ajoute même que la nature particulière de ce pouvoir indique et tient à la nature particulière du Gouvernement de l’Union.

Plusieurs écrivains ont, il est vrai, placé le droit de conclure les traités parmi ceux qui appartiennent à l’autorité exécutive ; mais il est évident que cette distinction est arbitraire ; car en analysant cette fonction, nous la verrons participer davantage du pouvoir législatif, que du pouvoir exécutif, quoiqu’elle n’appartienne réellement à aucun des deux. L’essence du pouvoir législatif est de faire les loix, ou pour mieux dire, de prescrire les règles de l’organisation sociale. L’exécution des loix et l’emploi de la force publique pour la défense commune, semble comprendre toutes les fonctions du Magistrat chargé de l’autorité exécutive. Le pouvoir de faire les traités n’est renfermé ni dans l’un ni dans l’autre de ces pouvoirs ; il doit être mis dans une classe à part, puisqu’il n’a rapport ni à l’exécution des loix faites, ni à la création des loix nouvelles, et moins encore à l’emploi de la force publique : il consiste dans les contrats à faire avec les Nations étrangères, qui devront avoir force de loi, et qui sont sous la sauvegarde de la bonne foi seulement. Ce ne sont pas des réglemens donnés par le souverain aux sujets, mais acceptés de souverain à souverain. Les moyens indispensables dans les rapports avec les Nations étrangères, ne peuvent être employés que par le premier Magistrat, comme le seul agent convenable dans les transactions de ce genre, mais l’importance de ces actes et leurs relations avec les loix, plaident fortement en faveur de la réunion d’une partie du Corps législatif au Président qui doit les conclure.

Si dans une monarchie héréditaire, la loi qui remet au Magistrat exécutif le droit de faire seul les traités, paroît être une mesure salutaire, il n’en est pas de même dans un Gouvernement où le Magistrat électif ne conserve sa place que pendant quatre années. On a remarqué avec beaucoup de justesse que le monarque héréditaire, bien souvent, il est vrai, oppresseur de son Peuple, est cependant lié trop personnellement par ses intérêts à ceux de son pays pour devoir jamais être corrompu par des puissances étrangères : mais un homme élevé du rang de simple Citoyen à celui de premier Magistrat, possesseur d’une médiocre fortune, voyant dans un avenir très-prochain, le terme où probablement il doit revenir à son premier état, cet homme peut quelquefois éprouver le désir de sacrifier ses devoirs à ses intérêts, ou du moins il lui faut une vertu peu commune pour demeurer toujours à l’abri de cette tentation. L’avare sacrifiera l’État à l’avidité des richesses, l’ambitieux attendra le prix de sa trahison des princes étrangers à qui il aura vendu sa patrie. L’histoire des hommes nous apprend trop à ne pas compter sur des vertus héroïques, et nous montre qu’une Nation est peu sage, quand elle remet ses intérêts les plus délicats, ceux qui concernent ses rapports avec le reste du monde, aux mains d’un seul homme nommé et placé comme doit l’être le Président des États-Unis.

D’une autre part, en donnant le droit de faire les traités au Sénat seulement, on eut perdu l’avantage attaché à ce qu’un seul individu négocie avec les Nations étrangères. Le Sénat à la vérité eût pu dans certains cas adopter cette mesure, mais s’il eût pu se conserver ce droit, il est vraisemblable que l’intrigue et la cabale eussent toujours préféré ce dernier parti. D’ailleurs le délégué du Sénat pourroit-il espérer des souverains étrangers la confiance qu’ils donnent au Représentant constitutionnel de la Nation entière, et par conséquent agir avec autant de force et d’efficacité ? L’union perdroit donc des avantages dans ses relations avec l’étranger, et le Peuple n’auroit plus cette sécurité qui tient au concours du pouvoir exécutif. Sans doute il est dangereux de trop étendre ce pouvoir ; mais sa réunion ajoute certainement à la tranquillité de la société, et l’assure bien plus efficacement que ne le seroit l’attribution de ce pouvoir ou au Sénat seul, ou au Président seul. Ceux d’ailleurs qui savent à quels titres, et par quels moyens le Président est élevé à la place qu’il occupe, se rassureront en voyant qu’elle ne peut être remplie que par des hommes dont la sagesse et l’intégrité doivent rendre la participation et les avis très-utiles dans la formation des traités.

Des observations faites dans le chapitre précédent et déjà rappelées dans celui-ci, combattent fortement l’admission de la chambre des Representans au droit de faire les traités. La composition tumultueuse de ce Corps, sa fluctuation continuelle ne nous laisse pas espérer d’y trouves les talens propres à ces fonctions.

Une connoissance exacte et raisonnée de la politique étrangère, une réunion permanente aux mêmes plans, le sentiment délicat et sûr du caractère national, la fermeté, le secret et la promptitude sont des qualités incompatibles avec l’esprit des corps nombreux. Les affaires devenues plus compliquées par la nécessité du concours de tant de corps différens, la fréquence des appels à la chambre des Représentans, et le tems qui s’écouleroit nécessairement pour obtenir la sanction sur chaque article du traité, deviendroient la source de mille inconvéniens et doivent engager à rejetter ce projet.

La seule objection qui reste à examiner, est celle qui porte sur l’insuffisance du concours des deux tiers des membres présens et par laquelle on propose d’y substituer les deux tiers de tous les membres du Sénat. Nous avons déjà prouvé dans la seconde partie de cet ouvrage, que toutes les mesures qui nécessitent le consentement d’un nombre plus grand que la majorité, tendent directement à embarrasser les opérations du Gouvernement indirectement à soumettre la volonté de la majorité à la minorité. Cette considération appuie le sentiment où nous sommes que dans la formation des traités, la Convention a concilié autant qu’il étoit possible, les avantages du concours d’un grand nombre avec l’activité indispensable dans les affaires publiques, et avec le respect dû à l’opinion de la majorité. Si les deux tiers des membres du Sénat étoient nécessaires, nous éprouverions par l’inexactitude des Sénateurs, les inconvéniens et les lenteurs qu’entraîne l’obligation de l’unanimité. L’histoire des Gouvernemens où nous voyons ce système prévaloir, nous offre l’image du désordre, de la foiblesse et de l’incertitude ; nous aurions à citer le tribunal de Rome, la diète de Pologne et les États-Généraux de Hollande, si notre propre expérience ne nous dispensoit pas de chercher des exemples dans l’histoire des autres Nations.

En exigeant la réunion des suffrages d’une portion déterminée du nombre total des Sénateurs, on ne seroit pas plus certain d’obtenir les avantages d’une délibération nombreuse, qu’en se contentant d’une portion égale parmi les Sénateurs présens. Par le premier parti, en rendant plus difficile l’adoption des résolutions désagréables à la minorité, on diminueroit les motifs d’assiduité. Par le second, en faisant dépendre la décision du Sénat d’une certaine proportion que la présence ou l’absence d’un seul membre pourra changer, vous inviterez à l’exactitude, le Sénat se trouvera toujours complet, et vraisemblablement la résolution sera prise d’après le vœu du plus grand nombre, et n’éprouvera que peu de délais. Je ne dois pas oublier que dans notre Gouvernement actuel, chaque État peut être et est ordinairement représenté par deux membres ; ainsi le Congrès maintenant investi de tous les pouvoirs de l’Union, est rarement plus nombreux que ne le seroit le Sénat dans le plan proposé ; si j’ajoute encore que tous les membres votent par États, et que la voix de celui qui se trouve seul présent de l’État auquel il appartient, est perdue, je prouverai que dans le Sénat où chacun votera individuellement, il sera bien rare que les suffrages soient moins nombreux qu’ils ne le sont dans le Congrès actuel. Enfin en considérant que le Président doit encore unir sa voix à celles des deux tiers des membres, nous n’hésiterons pas à assurer que dans la nouvelle Constitution, le Peuple Américain est plus à l’abri des dangers qu’on semble craindre du pouvoir trop étendu de faire les traités, qu’il ne l’est dans le Gouvernement actuel. Nous pouvons prévoir encore l’augmentation des membres du Sénat par l’érection probable de nouveaux États et nous assurer de plus en plus que le nombre prescrit par la Convention, est suffisant, et qu’un Corps nombreux comme doit l’être un jour le Sénat, ne seroit propre en aucune manière à la fonction dont nous venons de traiter.

CHAPITRE LXXVI.

Suite du même chapitre relativement à la désignation des Fonctionnaires publics.

« LE Président, avec le consentement et d’après l’avis du Sénat, doit nommer les Ambassadeurs, les Ministres plénipotentiaires, les Consuls, les Juges des Cours supérieures, et enfin tous les fonctionnaires publics, dont la Constitution ne s’est pas particulièrement occupée ; mais la loi donne au Congrès le droit de conférer quand il le croit utile, ce pouvoir, ou au Président seul, ou aux Cours de justice, ou au Chef de Département. De son côté le Président doit remplir les places vacantes dans les intervalles des sessions du Sénat et pourvoir à l’administration en donnant des commissions dont la durée doit finir au terme de la prochaine session ».

Ce qui caractérise un bon Gouvernement, est tout ce qui le rend propre à assurer une bonne administration : d’après ce principe nous trouverons dans la loi rapportée ci-dessus de grands avantages et des titres à notre attention particulière. On ne pourroit concevoir une mesure mieux calculée pour obtenir de bons choix dans les offices publics ; et c’est delà principalement que dépend le succès de tout Gouvernement. Dans les cas ordinaires, le droit de nommer aux offices ne peut être modifié que de l’une de ces trois manières ; ou il est confié à un seul homme, ou à une assemblée choisie et peu nombreuse, ou concurremment à un seul homme et à cette même assemblée. L’exercice de ce pouvoir par le Peuple est impraticable. Indépendamment de mille autres raisons, à peine lui resteroit-il le temps de s’occuper d’autre chose ; ainsi quand nous avons parlé d’une assemblée, nous avons entendu des hommes choisis et dont le nombre fût fixé. La totalité du Peuple à la vérité, épars et disséminé, échapperoit peut-être à l’influence de l’esprit de système ou d’intrigue qu’ont paru craindre les adversaires de cette loi. Mais les personnes qui nous ont suivi dans nos observations, et qui ont elles-mêmes réfléchi sur les conditions requises par la Constitution pour s’élever à la place de Président, conviendront qu’il est probable que cette place ne sera jamais occupée que par un homme habile et respectable ; ainsi je crois qu’un homme éclairé doit choisir et connoître les talens propres à chaque fonction particulière mieux qu’une assemblée d’hommes égaux, et peut être même supérieurs en mérite. La responsabilité reposant toute entière sur lui, doit augmenter le sentiment de ses devoirs. Il voit que ses obligations sont étendues, il est intéressé à découvrir les talens, à user d’impartialité dans le choix des candidats. Un seul homme enfin a moins d’attachemens particuliers à satisfaire, moins de gens qui le pressent, qu’un Corps d’homme réunis, quelque peu qu’ils en aient et quelqu’armés qu’ils soient contre les séductions de l’amitié ; car rien n’émeut plus fortement les passions que les considérations personnelles, soit qu’elles aient rapport à nous ou à ceux qui doivent être l’objet de notre choix et de notre préférence. Nous devons donc nous attendre à trouver dans les délibérations d’une assemblée les traces de l’antipathie ou de la partialité, de l’attachement ou de la haine, de l’affection ou de l’animosité qu’éprouveront entr’eux les membres dont elle sera composée. Les choix faits dans de telles circonstances ne seront que les résultats ou du triomphe remporté par un parti sur l’autre, ou d’une transaction faite entre les deux et dont les termes seront ceux-ci ou les équivalens, donnez-nous l’homme que nous désirons dans cette place, et nous vous promettons celui que vous désirez dans cette autre. Dans l’un et l’autre cas, le talent de réunir les suffrages d’un parti, sera le seul nécessaire ; ceux qui devoient être utiles dans la place enviée ne seront comptés pour rien, et vous verrez rarement le bien public être l’objet de la victoire ou de la négociation. Ces vérités paroissent avoir été senties par les plus éclairés de ceux mêmes qui ont combattu cet article de la Convention. Ils desiroient que le Président seul eût le droit de nommer les fonctionnaires de l’Union ; mais l’avantage de cette loi se retrouve tout entier dans celle qui lui laisse le droit de les désigner, elle évite en même-temps le danger qu’on pouvoir craindre en voyant un seul homme inverti d’une manière absolue d’un aussi grand pouvoir. Dans les désignations, son jugement seul est intéressé. Mais devant indiquer celui qui, avec l’approbation du Sénat, doit remplir un office, sa responsabilité est aussi entière que s’il devoit nommer définitivement, et dans ce cas, il n’est point de différence entre désigner et nommer, les devoirs sont les mêmes, et comme aucun fonctionnaire ne peut être nommé par le Sénat que sur la désignation du Président, le choix de ce dernier est toujours celui qui prévaut et qui décide.

Mais, dira-t-on, la désignation peut être rejetée, il est vrai, mais cependant la place ne sera donnée qu’à celui qu’aura de nouveau choisi le Président. D’ailleurs qui porteroit le Sénat à rejetter un choix convenable ? Il est peu vraisemblable qu’il espère voir l’objet de sa préférence amené par une seconde ou une troisième nomination ; il ne peut même être certain que le second choix ne sera pas plus à craindre que le premier ; cette réjection répandroit une sorte de honte sur l’individu refusé qui rejailliroit même sur le Magistrat. Il est donc probable que la sanction du Sénat sera rarement refusée, à moins que de fortes raisons ne le déterminent. Pourquoi donc alors demander la concurrence du Sénat ? Je répondrai que cette concurrence influera fortement, quoiqu’en secret, qu’elle arrêtera le Président dans la pente qu’il auroit peut-être à la partialité, que par-là, jamais aucun sujet indigne n’occupera de place, et ne sera porté, soit par des considérations personnelles ou de parenté, soit par des vues d’ambition ou de popularité. Cette concurrence enfin, assurera de la stabilité dans l’administration, et de ce point dépend le succès du Gouvernement de l’Union. En effet, il est aisé de concevoir que celui dont le choix doit être soumis à l’examen d’un Corps indépendant, doit être plus en garde contre ses passions et ses intérêts ; la possibilité de la réjection le rendra plus attentif. S’il doit son existence politique au choix de ses Concitoyens, le danger de la compromettre, en se montrant ambitieux ou peu juste au Corps dont l’opinion agit sur l’opinion publique, le rendra circonspect. Il seroit honteux et effrayé de confier d’importantes fonctions à des hommes dont le mérite seroit uniquement dans des relations de parenté ou de patrie, ou dans leur vile complaisance à servir ses passions et ses plaisirs.

On a répondu à ce raisonnement, en objectant que le Président par son influence, pouvoit s’assurer la complaisance du Sénat. Supposer une corruption universelle, n’est pas une moins grande erreur que supposer une justice universelle. L’institution de la délégation des pouvoirs porte à croire qu’il est dans ce monde quelque vertu et quelque honnêteté sur lesquelles repose la confiance. Cette théorie est appuyée par l’expérience, elle existe même dans les périodes les plus corrompus des Gouvernemens les plus corrompus. La vénalité de la chambre des Communes en Angleterre, a fourni le sujet de mille accusations contre ce Corps, et sans doute à beaucoup d’égards, les reproches sont trop fondés. Mais il est également vrai que ce Corps renferme un grand nombre d’hommes indépendans et éclairés qui influent sur les résolutions publiques. On a vu sous ce règne même, ce corps résister à la volonté du monarque ; et quoiqu’on puisse croire que quelques membres se laissent influencer par le pouvoir exécutif ; ce seroit une supposition invraisemblable et forcée, que celle de la vénalité du Corps entier. Celui qui sans exagération ni flatterie, voit la nature telle qu’elle est, aura dans le Sénat assez de confiance pour croire que non-seulement la majorité ne peut être corrompue, mais encore que la nécessité de sa sanction est un frein salutaire. Enfin sans nous reposer entièrement sur l’intégrité des membres du Sénat, nous voyons que la Constitution a pourvu au danger qu’on pouvoit craindre de l’influence du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif, puisqu’il est dit « qu’aucun membre du Sénat, ou de la chambre des Représentans, ne peut être nommé à aucun office créé nouvellement, ou dont les émolumens même auroient été augmentés, et que tout fonctionnaire tenant un office du Gouvernement, ne pourra devenir membre d’aucune chambre pendant la durée de son office ».

CHAPITRE LXXVII.

Fin de l’examen des pouvoirs du Président, suivi et quelques observations sur le droit de nomination, et sur les autres pouvoirs.

NOUS avons observé qu’un des avantages qu’on devoit attendre du concours du Sénat dans les nominations, étoit la stabilité de l’administration. Le contentement de ce Corps étant également nécessaire pour déplacer les fonctionnaires, l’élection d’un nouveau Président n’apportera pas autant de changement, que si ce Magistrat étoit seul à disposer des offices. Il craindra d’expulser un homme dont les talens sont utiles à la place qu’il occupe, et le désir de servir un ami, sera balancé par la crainte d’indisposer le Sénat et même par l’incertitude où il sera de pouvoir réussir. Il suffit de savoir apprécier l’avantage d’une administration stable et sûre, pour approuver une mesure qui lie l’existence politique des hommes publics à l’opinion d’un Corps dont la permanence et le nombre garantissent la sagesse et la confiance. Cette réunion du Sénat au Président a cependant fait naître des objections contradictoires, il est vrai, et décelant par-là leur nullité. La première porte sur l’influence que le Président pourroit exercer sur les opinions du Sénat ; la seconde énonce la crainte contraire ; il suffit d’expliquer les termes de la première pour la détruire aussi-tôt. Le Président aura trop d’influence sur l’opinion du Sénat, parce que le Sénat a le droit de réviser son choix ; on voit assez quelle est cette absurdité. Le droit de nommer seul, donneroit au Président bien plus d’empire sur le Sénat, que ce même droit, soumis à l’examen de ce corps. Passons maintenant à la seconde objection, le Sénat empiétera sur les pouvoirs du Magistrat. Nous avons remarqué déjà combien le peu de précision dans les inculpations rendoit les réponses difficiles. De quelle manière cette usurpation redoutée peut-elle avoir lieu ? Dans le sens où l’on paroît l’entendre ici, on influence l’opinion d’une personne ; on empiète sur ses droits en usant du pouvoir de lui être utile. Comment le Sénat peut-il être utile au Président ? Est-ce en refusant d’approuver son choix ? Non, mais en acquiesçant à celui que l’intérêt public devroit faire rejetter. Je réponds à cela que les occasions où le Président pourroit être personnellement intéressé, sont trop rares pour que le Sénat puisse usurper sur lui une grande autorité. Il est évident d’ailleurs que le pouvoir qui décerne les places et les honneurs, est celui dont on peut craindre qu’il n’envahisse la puissance, et non pas celui qui ne peut que les refuser. Si par influencer le Président, on entend limiter son pouvoir, c’est là précisément le but auquel on vouloit atteindre, et nous avons vu que cette restriction salutaire, en conservant les avantages attachés à l’administration d’un seul, s’opposoit à ce que le pouvoir de nommer pût jamais être d’aucun danger. Comparons la loi qui fixe le pouvoir des nominations telle qu’elle est proposée par la Convention, avec celle qui existe dans cet État même, et prouvons combien l’une est préférable à l’autre. Dans la première, le pouvoir exécutif est réellement investi du droit de nommer aux offices, mais son choix est soumis à l’une des parties de la Législature, et toujours à la notoriété publique. Si l’objet en est mauvais, le blâme retombe sur le Président seul ; un bon choix rejetté menace d’une égale honte le Sénat entier, à qui l’on sait d’autant plus mauvais gré d’avoir contrarié l’autorité exécutive. Enfin si la désignation et la nomination sont également mauvaises, l’improbation est partagée entre le Président et le Sénat.

Dans notre État au contraire, le Conseil des nominations est composé de cinq personnes, l’une desquelles est, de droit, le Président. Ce petit Conseil renfermé dans un lieu particulier, agit en secret. Tout ce que sait le public, c’est que le Président, appuyé sur quelques termes obscurs de la Constitution, ne manque jamais de réclamer ses droits. Jusqu’où sont-ils respectés ou contrariés ? c’est ce qu’on ignore. Mais la honte d’un mauvais choix ne pouvant s’attacher à pas un en particulier, cesse par cette incertitude de produire aucun effet. Ainsi le champ est ouvert à l’intrigue et la responsabilité n’y met pas de borne. On peut aisément calculer qu’entre cinq membres, il est possible d’en trouver deux qui soient traitables ; s’il en est un sur la voix duquel on ne puisse compter, il est facile en choisissant le moment du rassemblement, de rendre sa présence impossible. Quelle qu’en soit la cause, en un mot, les mauvais choix dont nous sommes témoins, ne nous autorisent que trop à croire que le Président, souvent guidé par des intérêts privés, par l’ambition ou le désir d’acquérir de la popularité, n’emploie pas toujours l’ascendant qu’il ne peut manquer d’avoir dans cette importante partie de l’administration, à élever aux emplois des hommes capables de les bien remplir. Nous devons être assurés que tout Conseil de nomination, de quelque manière qu’il soit organisé, deviendra promptement une source d’intrigues et de cabale. Le nombre de ses membres ne sauroit être assez grand, pour prévenir la corruption, à moins d’une perte énorme de temps et d’argent ; d’ailleurs chaque membre désirera servir son ami, et nous verrons bientôt un trafic scandaleux des places et des voix. Si l’on peut croire que les affections et les préférences d’un seul homme seront enfin satisfaites et bornées, il n’en est pas de même de celles de douze ou vingt personnes, à moins que toutes les places du Gouvernement ne leur étant dévouées, elles ne se concentrent bientôt dans quelques familles, et ne nous mènent à l’aristocratie ou à l’oligarchie, bien plus promptement qu’aucune des mesures qu’on affecte de craindre. Si pour nous garantir de l’accumulation des places, nous avons recours à l’amovibilité des membres du Conseil, nous retombons dans le danger d’une administration incertaine et mobile, nous rendons un tel Conseil plus dépendant du Sénat, parce que l’opinion publique ne peut plus s’interposer entre ce corps et lui, enfin, nous accroissons la dépense, nous donnons plus d’essor à l’intrigue, nous affoiblissons l’administration, et nous perdons la sécurité qui suit d’ordinaire l’action du pouvoir exécutif. Telle est cependant la mesure qu’on a fortement soutenue pour être substituée à celle qu’a proposée la Convention. Je ne terminerai pas ce chapitre sans m’occuper d’un projet qui a trouvé des défenseurs, quoiqu’en petit nombre. Je veux parler de celui qui tendoit à réunir la chambre des Représentans au Sénat et au Président, dans l’office de nommer les fonctionnaires. Un Corps aussi nombreux, aussi incertain dans ses opérations, est bien peu propre à celle dont il est question, si l’on considère sur-tout qu’en moins de cinquante années, trois ou quatre cens personnes pourront avoir eu part à sa composition. Cette réunion ne feroit qu’apporter mille délais et mille entraves à l’action du pouvoir exécutif et du Sénat, toute stabilité seroit détruire, enfin l’expérience des États particuliers doit suffire à nous éclairer sur ce projet. Ce qui nous reste à connoître des fonctions du Président, consiste en ceci : informer le Sénat de la situation des différens États de l’Union, recommander à son attention, telle ou telle mesure importante, convoquer la Législature, ou l’une de ses chambres dans les occasions extraordinaires, les ajourner, quand elles ne peuvent convenir entr’elles du temps de leur ajournement, recevoir les Ambassadeurs, donner les mandats à tous les Officiers publics, enfin faire exécuter les loix avec fidélité. Si l’on excepte quelques raisonnemens captieux faits contre le droit de convoquer l’une des chambres de la Législature, celui de recevoir les Ambassadeurs, aucune objection ne s’est élevée contre cette partie du plan proposé. Il est facile d’expliquer la convocation de l’une des chambres de la Législature.

Dans la formation des traités, par exemple, le Sénat devant y concourir, est nécessairement appelé tandis que la chambre des Représentans, étrangère à ce travail, ne peut y être réunie. Quant à la réception des Ambassadeurs, je ne répéterai point ce qui a été dit dans les précédens articles. Nous venons de passer en revue les différentes parties du pouvoir confié au Magistrat chargé de l’autorité exécutive, et j’ai tâché de prouver qu’on avoit autant où il étoit possible, concilié le respect pour les formes républicaines, avec l’énergie nécessaire au Gouvernement. Il nous reste à connoître si le maintien du Gouvernement républicain est garanti, si la souveraineté du Peuple et la responsabilité sont suffisamment établies ; ces questions sont prévenues par l’examen que nous avons fait des bases sur lesquelles le Gouvernement repose, et nous avons le droit de répondre en les citant seulement. Le Présidant est élu tous les quatre ans par des personnes choisies par le Peuple. Pendant la durée de sa Magistrature, il est soumis aux accusations, aux jugemens, il peut être démis de sa place, convaincu d’incapacité à remplir aucuns offices, il peut enfin par le cours ordinaire de la loi, être privé de son état et de la vie. La Convention ne s’en est pas tenue à ces précautions, dans le peu d’occasions où l’on pouvoit prévoir la possibilité que le Magistrat abusât de son pouvoir, il est soumis à la sanction et à la révision d’une partie de la Législature. Que peut désirer de plus une Nation éclairée et raisonnable ?

CHAPITRE LXXVIII.

Réflexions sur la Constitution du Pouvoir judiciaire, relativement à l’inamovibilité.

NOUS allons à présent examiner le pouvoir judiciaire tel qu’il est organisé dans la Constitution soumise à notre examen.

En exposant les défauts de la Confédération existante, nous avons clairement indiqué la nécessité d’une judicature fédérale. Il est inutile de récapituler les considérations que nous avons fait valoir à cet égard, la nécessité de cette institution en elle-même, n’est pas contestée ; les seules difficultés qui se soient élevées sont relatives à son organisation et à son étendue. C’est donc à ces questions que se borneront nos observations.

L’organisation du pouvoir judiciaire embrasse plusieurs objets : 1°. le mode de la nomination des Juges ; 2°. la forme suivant laquelle ils tiendront leurs offices ; 3°. le partage du pouvoir judiciaire entre les différentes cours et leurs rapports mutuels.

1°. Quant à la nomination des Juges, elle est la même que celle de tous les agens du Gouvernement de l’Union, et elle a été si pleinement discutée dans les deux derniers chapitres, que tout ce qu’on pourroit dire à cet égard, ne seroit plus qu’une inutile répétition.

2°. La forme suivant laquelle les Juges tiendront leurs offices, regarde particulièrement la durée du temps pendant lequel ils les conserveront, leurs émolumens et les moyens d’assurer leur responsabilité.

Suivant la Convention, tous les Juges nommés par les États-Unis, seront inamovibles et ne pourront perdre leur office que par un jugement qui les en déclare indignes ; cette disposition s’accorde avec les Constitutions des États les plus estimées et particulièrement avec celle de New-York. En la combattant, les adversaires de la Constitution ont donné une nouvelle preuve de cette fureur de contredire qui égare leur imagination et leur jugement. Cette loi qui fait dépendre de la conduite des Juges la durée de leur exercice, est certainement une des plus précieuses inventions modernes en matière de Gouvernement. Dans une monarchie elle oppose un obstacle salutaire au despotisme du prince. Dans une république, elle est un obstacle non moins salutaire aux usurpations, à la tyrannie du Corps législatif. Elle est le meilleur moyen d’assurer sous quelque Gouvernement que ce puisse être, une prompte, juste et impartiale administration de la justice.

Quiconque considérera attentivement les différens pouvoirs, appercevra aisément que dans un Gouvernement où ils sont séparés, le pouvoir judiciaire par la nature de ses fonctions, est le moins redoutable pour la Constitution et le moins en état de l’attaquer. Le pouvoir exécutif dispensateur des dignités, est encore dépositaire de la force armée de la Nation. Le pouvoir législatif dispose de la fortune publique et prescrit les règles qui fixent les droits et les devoirs des Citoyens. Le pouvoir judiciaire au contraire n’a influence ni sur l’armée, ni sur la fortune, il ne dispose ni des forces, ni des richesses de la société, et ne peut prendre aucune résolution active. On peut dire avec raison qu’il n’a ni force, ni volonté, mais un simple jugement, et c’est au secours du pouvoir exécutif que ses jugemens doivent leur efficacité.

Ce premier apperçu fournit d’importantes conséquences ; il en résulte incontestablement que le pouvoir judiciaire est sans comparaison le plus foible des trois[16] ; qu’il ne peut jamais attaquer les deux autres et qu’on ne peut prendre trop de soin de le défendre lui-même contre leurs attaques. Il en résulte encore, que quoique les cours de justice puissent quelquefois exercer une oppression individuelle, elles ne peuvent mettre en danger la liberté générale, du moins tant que le pouvoir judiciaire sera entièrement séparé des deux autres, car je conviens avec Montesquieu[17] « qu’il n’y a point de liberté si la puissance de juger n’est pas séparée de la puissance législative et de l’exécution » Il en résulte enfin que, comme la liberté n’a rien à craindre du pouvoir judiciaire isolé, et tout à craindre de son union avec l’un des deux autres pouvoirs, et que la dépendance où il seroit de l’un des deux, produiroit les mêmes effets que leur union, malgré une réparation qui deviendroit illusoire et purement nominale, la foiblesse du pouvoir judiciaire l’expose continuellement au danger d’être subjugé, intimidé ou réduit par l’influence des pouvoirs rivaux ; comme enfin rien ne peut autant contribuer à sa force et à son indépendance, que l’inamovibilité des Juges, cette institution doit être regardée comme une des bases essentielles de son organisation, et en grande partie comme le rempart de la justice et de la tranquillité publique.

L’indépendance complette des cours de justice est particulièrement essentielle dans une Constitution limitée. J’appelle une Constitution limitée, celle qui borne à quelques égards le pouvoir législatif, qui lui défend, par exemple, de faire passer des bills d’attainder, des loix rétroactives et d’autres semblables. Des restrictions de ce genre ne peuvent être maintenues dans l’exécution que par l’entremise des Cours de justice dont le devoir est de déclarer nuls tous les actes manifestement contraires aux termes de la Constitution ; sans cela, toutes les réserves de droits et de privilèges particuliers seroient sans effet. Il s’est élevé des doutes sur le droit attribué aux Cours de justice de déclarer nuls les actes du Corps législatif, comme contraires à la Constitution ; on a cru que ce système supposeroit la supériorité du pouvoir judiciaire sur le pouvoir législatif. On a dit que l’autorité qui déclaroit nuls les actes d’une autre autorité, lui étoit nécessairement supérieure. Comme ce système est d’une grande importance pour toutes les Constitutions de l’Amérique, il ne sera pas hors de propos de discuter les principes sur lesquels il est fondé.

Tout acte d’une autorité déléguée contraire aux termes du mandat, en vertu duquel elle est exercée, est nul : il n’est pas de proposition plus évidemment vraie. Ainsi nul acte du Corps législatif, contraire à la Constitution, ne peut avoir de validité. Nier cela, ce seroit prétendre que le délégué est au-dessus de celui dont il tient son pouvoir, le domestique au-dessus du maître, les Représentans du Peuple au-dessus du Peuple lui-même ; enfin que des hommes qui agissent en vertu de pouvoirs à eux conférés, peuvent faire non-seulement ce à quoi ces pouvoirs les autorisent, mais encore ce qu’ils leur défendent.

Si l’on me dit que le Corps législatif est constitutionnellement juge de ses pouvoirs, et que l’interprétation qu’il en fait devient une loi pour les autres fonctionnaires publics, je répondrai que ce n’est point là la présomption naturelle, à moins que la Constitution ne le décide par une disposition spéciale. Autrement on ne peut supposer que la Constitution entende donner aux Représentans du Peuple, le droit de substituer leur volonté à celle de leurs commettans. Il est bien plus raisonnable de présumer qu’elle a entendu placer les Cours judiciaires comme un Corps intermédiaire entre le Peuple et la Législature, spécialement chargé de retenir la dernière dans les bornes prescrites à son autorité. L’interprétation des loix est la fonction propre et particulière des Cours. Une Constitution est, et doit être regardée par les Juges comme une loi fondamentale. Ainsi c’est à elle qu’il appartient d’en déterminer le sens, comme de tous les actes particuliers qui émanent du Corps législatif. S’il se trouve entre ces loix de différens genres, une contradiction absolue, celle qui est d’un ordre supérieur et dont l’observation est un devoir plus sacré, doit être préférée, ou en d’autres termes, la Constitution doit être préférée à un simple statut, l’intention du Peuple à l’intention de ses agens.

Cette opinion ne suppose nullement la supériorité du pouvoir judiciaire sur le pouvoir législatif. Elle suppose seulement que le Peuple est supérieur à tous deux, et que lorsque la volonté du Corps législatif exprimée dans ses statuts, est en opposition avec celle du Peuple, déclarée par la Constitution, c’est à la dernière que les Juges doivent obéir. Leurs décisions doivent être réglées par les loix fondamentales, plutôt que par les statuts.

Nous avons de fréquens exemples de cet exercice du pouvoir judiciaire qui consiste à décider entre deux loix contradictoires. Il arrive quelquefois que deux statuts existans en même-temps, se contredisent en tout ou en partie, et qu’on n’y peut trouver aucune clause, aucune expression dérogatoire. Dans ce cas, c’est aux Juges à en déterminer le sens et l’effet s’il est possible de les accorder par une interprétation raisonnable, la raison et la loi l’ordonnent de concert ; mais si cela est impossible, il devient nécessaire de donner effet à l’un et de contrevenir à l’autre. La règle admise dans les tribunaux pour déterminer leur validité comparative, est de préférer le dernier dans l’ordre des temps ; mais c’est une simple règle d’interprétation, qui ne résulte pas d’une loi positive, mais de la nature des choses et de la raison. C’est une règle qui ne leur est pas prescrite par une disposition légale, mais qu’ils ont eux-mêmes adoptée dans l’interprétation des loix, comme conforme à la vérité et au bon sens. Ils ont cru qu’entre deux actes contradictoires de la même autorité, celui qui contenoit l’expression de sa dernière volonté, devoit obtenir la préférence. Mais relativement aux actes contradictoires d’une autorité supérieure et d’une autorité subordonnée, d’un pouvoir primitif et d’un pouvoir délégué, la nature des choses et la raison prescrivent une règle contraire. Elles décident que l’acte antérieur de l’autorité suprême doit être préféré à l’acte subséquent de l’autorité inférieure et subordonnée, et qu’en conséquence, les tribunaux doivent toujours obéir à la Constitution et négliger tout statut contraire à ses dispositions.

Il seroit peu raisonnable de dire que les Cours de judicature sous prétexte de contradiction, pourront substituer leur volonté aux intentions constitutionnelles de la Législature. La même chose pourroit arriver dans la décision entre deux statuts contradictoires ; la même chose pourroit arriver encore dans l’application d’un seul statut. Les Cours de justice déclarent le sens de la loi, et si elles étoient disposées à exercer leur volonté au lieu de leur jugement, elles pourroient également substituer leurs intentions à celles du Corps législatif. Si cette observation prouvoit quelque chose, elle prouveroit qu’il ne doit pas exister de Juges séparés du Corps législatif.

D’après ces réflexions, si les Cours de justice doivent être considérées comme les remparts d’une Constitution limitée, contre les usurpations du Corps législatif, cette considération sera un argument puissant en faveur de l’inamovibilité des offices, puisque rien ne peut assurer plus efficacement aux Juges cette indépendance nécessaire pour bien remplir cette fonction difficile.

L’indépendance des Juges est également nécessaire pour garantir la Constitution et les droits des individus de l’effet de ces dispositions malfaisantes que les artifices d’hommes mal intentionnés, ou l’influence de quelque circonstance particulière, font quelquefois germer dans l’esprit du Peuple, et qui bientôt détruites par des réflexions plus mûres et des idées plus justes, peuvent tendre cependant à introduire dans le Gouvernement des innovations dangereuses, et à faire opprimer le parti le plus foible. J’aime à croire que les partisans de la Constitution proposée ne s’accorderont jamais avec ses ennemis[18] pour révoquer en doute ce principe fondamental de tout Gouvernement républicain, qui reconnoît dans le Peuple le droit de changer ou d’abolir la Constitution existante, lorsqu’il la croit contraire à son bonheur ; mais il ne faut pas conclure de ce principe, que les Représentans du Peuple, toutes les fois que la majorité de leurs commettans manifestera une volonté contraire à la Constitution, soient par là autorisés à en violer les dispositions, ni que les tribunaux soient plus obligés d’accéder à des infractions de ce genre, que si elles étoient produites par les complots du Corps législatif. Jusqu’à ce que le Peuple ait par un acte légal et solemnel, annulé la forme établie, il doit y être collectivement comme individuellement soumis, et ni préemption ni connoissance de ses sentimens, ne peut autoriser ses Représentans à s’en écarter avant cet acte. Mais il est aisé de voir qu’il faut aux Juges un degré de courage peu commun, pour se conduire en fidèles défenseurs de la Constitution, lorsque le Corps législatif est excité dans ses attaques par la majorité de la Nation.

Ce n’est pas seulement relativement aux infractions à la Constitution, que l’indépendance des Juges peut être un remède nécessaire contre l’effet de ces dispositions fâcheuses qui peuvent naître dans la société. Quelquefois ces dispositions ne tendent qu’à blesser les droits d’une classe particulière de Citoyens par des loix injustes et partiales. La fermeté des Juges n’est pas moins nécessaire alors pour mitiger la sévérité et borner l’effet de pareilles loix, ce qui non-seulement diminuera les inconvéniens des loix faites, mais servira de frein au Corps législatif pour l’empêcher d’en faire de semblables ; voyant que les scrupules des Juges mettront toujours obstacle à l’exécution de ses injustes projets, le désir même d’en assurer le succès, les rendra plus circonspects dans leurs tentatives. Cette circonstance est plus faite qu’on ne pense pour influer sur l’esprit de notre Gouvernement. On a déjà éprouvé dans plus d’un État les avantages de l’intégrité et de la modération dans les Juges, et malgré le déplaisir de ceux dont cette conduite a trompé la sinistre attente, elle doit avoir commandé l’estime et l’approbation de tous les hommes vertueux et désintéressés. La prudence seule devroit suffire pour faire hautement priser tout ce qui peut produire et fortifier cette disposition dans les juges, aucun homme ne peut être sûr de ne pas être demain la victime de l’esprit d’injustice dont il profite aujourd’hui, et tout homme doit sentir que l’inévitable effet d’un tel esprit doit être de sapper les fondemens de toute confiance publique et privée, et d’y substituer la défiance et la détresse générale.

Cet attachement confiant et invincible à la Constitution et aux droits des individus, indispensable dans les Cours de justice, ne seroit certainement pas le partage de Juges qui n’auroient d’autre titre pour exercer leur office, qu’une commission pour un temps limité. Des nominations périodiques, de quelque manière qu’elles fusent réglées, par quelques personnes qu’elles fusent faites, nuiroient toujours de façon ou d’autre à l’indépendance nécessaire. Si le droit d’élire étoit confié au pouvoir législatif ou au pouvoir exécutif, nous aurions à craindre une complaisance dangereuse pour celui qui en seroit chargé, pour tous les deux s’ils en étoient conjointement dépositaires ; enfin s’il étoit réservé au Peuple, ou à des personnes spécialement choisies pour cet objet, le désir d’acquérir de la popularité ne nous permettroit pas d’espérer un attachement sans partage à la Constitution et aux loix.

Un nouveau motif bien puissant encore pour conférer à vie les offices de judicature, résulte des qualités qu’ils exigent : on a remarqué souvent et avec raison, qu’un code volumineux étoit un des inconvéniens attachés aux avantages d’un Gouvernement libre. Pour éviter l’arbitraire dans les jugemens, il faut que les Juges soient assujettis à des règles et des formes qui leur indiquent leur devoir dans tous les cas qui peuvent se présenter, et l’on se persuadera aisément que la multitude de questions que fait naître la folie et la méchanceté des hommes, doit donner une extrême étendue aux registres où ces formes sont consignées et nécessiter un long et pénible travail pour en acquérir la connoissance. Il résulte de-là qu’il est peu d’hommes allez instruits en jurisprudence, pour remplir dignement les fonctions de Juges. Si l’on réfléchit à la perversité de la nature humaine, on trouvera qu’il en est bien moins encore qui aux connoissances requises, unissent l’intégrité plus nécessaire encore. Ces considérations nous apprennent que le Gouvernement trouvera peu d’hommes dignes de son choix, et que si l’on ajoute à la difficulté de les trouver, la limitation de la durée des fonctions judiciaires dont l’effet seroit de leur faire préférer la profession lucrative de praticiens à l’honneur passager de siéger sur les bancs, l’administration de la justice sera livrée à des mains indignes ou incapables d’en remplir les fonctions. Dans les circonstances où se trouve ce pays et dans celles où il se trouvera d’ici à un temps fort éloigné, ces inconvéniens seroient plus grands qu’on ne le croit au premier coup-d’œil ; mais il faut avouer qu’ils sont moins grands encore que ceux qui se présentent sous d’autres aspects et que nous avons déjà fait appercevoir.

Enfin on ne peut douter que la Convention n’ait agi sagement en prenant pour modèles les Constitutions qui ont fait dépendre de la bonne conduite, la durée des fonctions du Juge ; loin de mériter aucun reproche à cet égard, son plan eût renfermé un vice inexcusable, s’il n’eût consacré cette institution essentielle à tout bon Gouvernement. L’exemple de l’Angleterre nous fournit une preuve éclatante de ses avantages.

CHAPITRE LXXIX.

Réflexions sur le Pouvoir judiciaire relativement au salaire et à la responsabilité des Juges.

APRÈS l’inamovibilité, rien ne peut contribuer davantage à l’indépendance des Juges, qu’une disposition qui fixe leurs émolumens. L’observation que nous avons faite relativement au Président, est applicable ici. Dans le cours ordinaire des choses humaines, être maître de la subsistance d’un homme, c’est disposer de sa volonté ; et nous ne pouvons jamais espérer de voir le pouvoir judiciaire réellement et complètement séparé du pouvoir législatif, tant que les besoins pécuniaires le feront dépendre de sa volonté. Les partisans éclairés des principes d’un bon Gouvernement, ont dans chaque État trouvé des motifs pour regretter que les Constitutions des États ne renferment à cet égard aucune clause précise et formelle. Quelques-unes d’entr’elles ont décidé qu’il seroit établi des salaires déterminés pour les Juges ; mais l’expérience a prouvé que le Corps législatif pouvoit encore éluder de semblables dispositions, et qu’il falloit quelque chose de plus positif. En conséquence, le plan de la Convention a décidé que les Juges des États-Unis recevroient un salaire de leurs services qui ne pourroit être diminué tant qu’ils seroient en place.

En considérant toutes les circonstances, on se convaincra que cette disposition est la plus sage qu’il fût possible d’adopter à cet égard. Le changement dans la valeur de l’argent et dans l’état de la société, ne permettoit pas de fixer une somme déterminée pour les salaires. Ce qui eût été exorbitant aujourd’hui, eut pu devenir dans un demi-siècle misérable et insuffisant. Il étoit donc nécessaire de laisser à la Législature le pouvoir de changer à cet égard les dispositions de la loi d’après le changement des circonstances, sans cependant lui laisser les moyens de rendre le sort des individus moins heureux. Ainsi un Juge, sûr du poste qu’il occupe, ne pourra être détourné de son devoir par la crainte de se voir placé dans une situation moins favorable. La clause dont nous parlons, réunit deux avantages. Les salaires des offices de judicature pourront être changés de temps à autre, suivant que l’occasion l’exigera, mais jamais les premiers émolumens qu’un Juge aura reçus en entrant dans un office, ne pourront être diminués pendant la durée de son exercice. La Convention a établi une différence entre le salaire du Président qui ne pourra jamais être ni augmenté ni diminué, et celui des Juges qui sera seulement à l’abri de la diminution. Cette distinction est vraisemblablement relative à la différence dans la durée des fonctions. Le Président est élu pour quatre ans, et il seroit difficile que le salaire qui se trouvera suffisant au commencement de sa présidence, cessât de l’être à son expiration. Mais à l’égard des Juges qui, s’ils se conduisent bien, conserveront leur place toute leur vie, il pourroit arriver que le salaire suffisant à leur nomination, se trouvât trop foible pendant le cours de leur exercice.

Cette sage et efficace disposition jointe à l’inamovibilité, assure aux Juges des États-Unis une indépendance que les Constitutions particulières des États n’ont pas donnée à leurs Juges.

La responsabilité est assurée par l’article relatif aux impeachmens. Les Juges peuvent être accusés pour mauvaise conduite par la chambre des Représentans et jugés par le Sénat, et s’ils sont convaincus, ils seront destitués de leur office et déclarés incapables d’en exercer aucun autre. C’est la seule disposition à cet égard qui soit compatible avec l’indépendance qu’exigent les fonctions judiciaires, et c’est la seule que notre Constitution ait adoptée relativement à nos Juges particuliers.

On s’est plaint de ne trouver dans le plan de la Convention aucun article qui porte destitution des Juges pour fait d’incapacité. Mais la raison fera aisément sentir qu’une disposition de ce genre eût plus facilité d’abus qu’elle n’eût fait de bien. On ne compte pas, je crois, au nombre des arts connus, celui de mesurer l’étendue des facultés de l’esprit. La tentative de fixer les bornes qui séparent la capacité de l’incapacité, eût plus souvent donné carrière aux attachemens et aux inimitiés de parti, qu’elle n’eût favorisé les intérêts de la justice et du bien public. Les résultats, si ce n’est en cas de folie, eussent été le plus souvent arbitraires, et la folie, sans une disposition particulière, est une cause suffisante de destitution.

La Constitution de New-York pour éviter des recherches qui seroient toujours incertaines et dangereuses a marqué l’âge de l’incapacité. Aucun homme ne peut être juge au-delà de soixante ans. Je crois qu’il est peu de personnes aujourd’hui qui ne désapprouvent cette disposition. Il n’est point de place à laquelle elle convienne moins que celle de Juge. La faculté de délibérer et de comparer, conserve presque toujours sa force au-delà de soixante ans, dans les hommes qui y parviennent ; et si l’on considère encore combien il est peu d’individus qui passent l’âge de la vigueur intellectuelle, et combien il est peu vraisemblable qu’une portion considérable d’un tribunal plus ou moins nombreuse se trouve à la fois dans cette situation, on sera convaincu de l’inutilité d’une semblable limitation. Dans une république où les fortunes sont bornées, où le Gouvernement est peu en état d’accorder des pensions, dépouiller un homme d’une place, nécessaire à sa subsistance, après de longs et utiles services, à un âge où il est trop tard pour pouvoir trouver sa subsistance dans une autre occupation, ce seroit un acte d’inhumanité qui ne pourroit être justifié que par le danger imaginaire de voir les tribunaux composés de Juges d’un âge trop avancé.

CHAPITRE LXXX.

De l’étendue du Pouvoir judiciaire.

POUR juger avec exactitude de l’étendue que doit avoir la judicature fédérale, il faut considérer d’abord quels sont les objets qui sont de sa compétence.

Il semble qu’on convient généralement que le pouvoir judiciaire de l’Union doit s’étendre aux causes suivantes : 1°. à celles qui portent sur les loix faites par les États-Unis en vertu du pouvoir législatif que la Constitution leur donne ; 2°. à celles qui regardent l’exécution des dispositions expressément contenues dans les articles de l’Union ; 3°. à toutes celles dans lesquelles les États-Unis sont parties ; 4°. à celles qui intéressent la paix de la Confédération, soit qu’elles regardent les relations des États-Unis avec les Nations étrangères, ou les relations mutuelles des États ; 5°. à toutes celles qui prennent naissance sur la mer, et dont la décision appartient, aux tribunaux maritimes ou de l’amirauté ; enfin à toutes celles où l’on ne peut espérer que les tribunaux des États portent un jugement impartial et sans préjugés.

Le motif du premier article, c’est qu’il doit exister toujours un moyen constitutionnel d’assurer l’exécution des loix constitutionnelles. À quoi serviroient, par exemple, les restrictions faites à l’autorité des Législatures des États, si la Constitution n’avoit établi une force qui les fît observer ? Plusieurs choses sont interdites aux États par le plan de la Convention, les unes comme contraires aux intérêts de l’Union, les autres comme incompatibles avec les principes d’un bon Gouvernement. Par exemple, ils ne peuvent établir de droits sur les consommations, ni émettre de papier-monnoie. Aucun homme de bon sens ne s’attendra à voir ces prohibitions scrupuleusement observées, sans un pouvoir efficace dans le Gouvernement pour en prévenir ou en punir l’infraction. Ce pouvoir ne peut être qu’un véto portant directement sur les loix des États, ou une autorité assurée aux Cours fédérales, pour soumettre tous ceux qui contreviendroient manifestement aux articles de l’Union. Je ne puis imaginer un troisième moyen ; le second préféré par la Convention, semble devoir être plus agréable aux États.

Quant au second article, aucune explication, aucun commentaire ne le rendroit plus clair qu’il ne l’est par lui-même. S’il est un principe certain en politique, c’est celui qui prescrit de donner au pouvoir judiciaire de tout Gouvernement la même étendue qu’à son pouvoir législatif. La seule nécessité d’une interprétation uniforme des loix nationales, décide la question. Treize tribunaux indépendans, prononçant en dernier ressort sur les mêmes causes, d’après les mêmes loix, formoient un ordre judiciaire monstrueux, dont il ne pourroit résulter que trouble et que contradiction.

Il y a moins d’observations encore à faire sur le troisième article. Des contestations entre la Nation et ses membres ou les Citoyens qui la composent, ne peuvent être convenablement soumises qu’aux Cours nationales. Tout autre plan eût été contraire à la raison, à l’usage, à la bienséance.

Le quatrième article est fondé sur cette proposition évidente, que la paix du tout ne doit pas dépendre de la volonté d’une partie. L’Union sera nécessairement responsable vis-à-vis des Nations étrangères, de la conduite de ses membres ; et la responsabilité pour une offense, doit toujours être accompagnée de la faculté de la prévenir. Comme un déni de justice ou une décision injuste de la part des tribunaux, peut être avec raison compté parmi les justes causes de guerre, il s’en suit que la judicature fédérale doit prendre connoissance de toutes les causes dans lesquelles des Citoyens de Nations étrangères sont intéressés. Cette condition n’est pas moins essentielle au maintien de la foi publique, qu’à celui de la tranquillité publique. On établira peut-être une distinction entre les contestations qui s’élèvent relativement aux traités ou aux loix des Nations et celles dont la décision dépend des loix municipales. On attribuera peut-être les premières à la jurisdiction fédérale, les dernières à celle des États. Mais il est au moins douteux que d’une sentence injuste contre un étranger, même lorsque le sujet de la contestation est entièrement relatif à une loi locale, dans le cas où cette sentence ne seroit pas réformée, il ne résulte pas une agression au souverain auquel l’étranger est soumis, aussi-bien que d’une infraction aux traités ou aux loix des Nations. Un bien plus grand obstacle à cette distinction seroit la difficulté de la mettre en pratique. Les contestations où des étrangers se trouvent parties, sont si fréquentes parmi nous, qu’il est bien plus sûr et bien plus convenable de les soumettre toutes aux tribunaux nationaux.

Le pouvoir de décider les causes entre deux États, entre un État et les Citoyens d’un autre ; et entre les Citoyens des différens États, est peut-être aussi essentiel à la paix de l’Union, que celui que nous venons d’examiner. L’histoire nous a transmis un horrible tableau des dissentions et des guerres civiles qui déchirèrent et désolèrent l’Empire Germanique avant l’établissement de la Chambre impériale par Maximilien, vers la fin du quinzième siècle, et nous a appris quelle fut la puissance de cette institution, pour faire cesser les désordres, et rendre la paix à l’Empire. C’étoit une Cour revêtue du pouvoir de décider en dernier ressort les contestations qui s’élèvent entre les membres du corps Germanique.

L’imparfaite Constitution qui a jusqu’ici formé notre seul lien politique, contenoit un moyen de terminer les contestations entre les États, au sujet de l’étendue des territoires. Mais indépendamment des prétentions rivales relatives aux limites, il existe mille autres sources de contestations et d’animosité entre les membres de l’Union. Notre expérience nous en a fait connoître quelques-unes. On voit que je veux parler des loix frauduleuses qui ont été faites par un trop-grand nombre de nos États ; et quoique la Constitution proposée oppose des obstacles au renouvellement des circonstances qui les ont occasionnées, il est à craindre que le même esprit qui les a produites ne reparoisse sous de nouvelles formes, qu’on n’aura pu prévoir ni prévenir. Tout ce qui peut tendre à altérer l’harmonie entre les États, doit être soumis à la surveillance et à l’autorité fédérale.

On peut regarder comme la base de l’union la disposition qui décide, « que tous les Citoyens de chaque État auront droit aux mêmes privilèges et aux mêmes immunités » et ; s’il est de principe que tout Gouvernement doit avoir le moyen d’exécuter ses propres décisions par sa propre autorité, il s’en suit que pour maintenir inviolablement cette égalité de privilèges et d’immunités entre les Citoyens de l’Union, la judicature nationale doit connoître de toutes les causes entre deux États, entre un État et les Citoyens d’un autre, enfin entre les Citoyens de différens États. Pour assurer l’effet de cette disposition fondamentale contre tout subterfuge par lequel on chercheroit à l’éluder, il est nécessaire que l’interprétation en soit confiée à un tribunal, qui libre de toute prédilection locale, conservera son impartialité entre les différens États et leurs Habitans, et qui devant son existence à l’Union, n’éprouvera aucun préjugé contraire aux principes sur lesquels elle est fondée.

Le cinquième article exige peu d’attention. Les plus aveugles défenseurs de l’autorité des États n’ont pas encore jusqu’ici manifesté l’intention de disputer à la judicature nationale l’attribution des causes maritimes. Elles dépendent si généralement des loix des Nations et intéressent si souvent les droits des étrangers, que leur décision est liée avec le maintien de la paix publique. Les articles de la Confédération actuelle en soumettent la plus grande partie à la jurisdiction fédérale.

La nécessité de soumettre aux Cours nationales les causes qui ne pourroient être jugées impartialement par les tribunaux des États, parle d’elle-même. Personne ne peut être juge dans sa propre cause ou dans une cause à la décision de laquelle il peut porter le moindre intérêt ou le moindre préjugé. Ce principe est un puissant motif pour attribuer aux Cours fédérales la décision des contestations entre les différens États et leurs Citoyens. Il s’applique également à certaines causes entre les Citoyens du même État. De ce nombre sont les réclamations sur les mêmes terres concédées par différens États d’après des prétentions contraires sur leurs limites respectives. On ne peut attendre d’impartialité des tribunaux d’aucun des États concessionnaires. La question peut avoir été préjugée par des loix antérieures, qui obligent les Juges à décider en faveur des concessions faites par l’État auquel ils appartiennent, et même sans cette supposition, les Juges auroient naturellement une partialité marquée pour les prétentions de leur Gouvernement.

Après avoir ainsi discuté et approfondi les principes qui doivent régler l’organisation de la judicature de l’Union, nous allons examiner d’après ces principes, les différens pouvoirs qui lui sont conférés par le plan de la Convention. Elle doit prononcer sur « toutes les questions de droit strict ou d’équité, qui doivent être décidées par la Constitution, les loix des États-Unis, les traités faits ou à faire par leur autorité ; sur les questions qui intéressent les Ambassadeurs, autres ministres publics ou Consuls ; sur les questions d’amirauté ou de jurisdiction maritime ; sur les contestions où les États-Unis seront parties ; sur les contestions entre deux ou plusieurs États, entre un État et les Citoyens d’un autre État, entre les Citoyens de différens États, enfin entre un État ou les Citoyens qui le composent, et une Nation étrangère, ses Citoyens ou les sujets qui la composent ». Telle est la masse des pouvoirs qui constituent l’autorité judiciaire de l’Union. À présent examinons-la en détail. Elle embrasse,

Premièrement toutes les questions de loi ou d’équité, qui doivent être décidées par la Constitution ou les loix des États-Unis. Cet article répond aux deux premières classes de contestions que nous avons indiquées comme étant du ressort de la jurisdiction des États-Unis. On demandera quelle distinction on peut établir entre la Constitution et les loix des États-Unis. La différence a déjà été expliquée. Toutes les restrictions faites à l’autorité des Législatures des États, en fournissent une application ; par exemple, elles ne peuvent émettre de papier-monnoie ; mais cette interdiction est prononcée par la Constitution sans aucun rapport avec les loix des États-Unis. S’il arrivoit cependant qu’un État fît une émission de papier-monnoie, les contestations qui s’éleveroient à cet égard seroient décidées par la Constitution et non par les loix des États-Unis. Cet exemple suffit pour donner idée de la différence dont il s’agit.

On pourra encore demander à quoi se rapporte le mot d’équité ? Quelles sont les questions d’équité qui pourront s’élever relativement à la Constitution ou aux loix des États-Unis ? Il n’est guère de sujet de procès entre les individus qui ne renferme de ces circonstances de fraude, d’accidens, de confiance ou de violence, qui doivent être plutôt décidées par l’équité que par le droit strict. La distinction de ces deux genres de jurisdiction est connue et établie dans plusieurs des États particuliers. Par exemple, une des fonctions particulières d’une Cour d’équité, est de dissoudre ces conventions qu’on appelle marchés onéreux ; ce sont des contrats qui, sans renfermer un dol ou une fraude positive, suffisant pour en faire prononcer la nullité dans une Cour de loi, assurent à l’une des parties un avantage illégitime et déraisonnable, fondé sur la nécessité et le malheur de sa partie adverse, qu’une Cour d’équité ne pourroit tolérer. Les accommodemens relatifs aux terres concédées par les différens États, fournissent un nouvel exemple de la nécessité d’une jurisdiction d’équité dans les Cours fédérales. Ce raisonnement que des exemples journaliers doivent rendre sensible aux Habitans de New-York, pourra paroître moins clair dans les États où la distinction entre la loi et l’équité n’est pas observée comme ici.

Le pouvoir judiciaire de l’Union comprend encore, 2°. les traités faits ou qui seront faits par l’autorité des États-Unis, et toutes les questions qui intéressent les Ambassadeurs, autres Ministres publics ou Consuls. Ces objets appartiennent à la quatrième classe des causes dont nous avons fait l’énumération, ils ont un rapport direct avec le maintien de la paix générale.

3°. Les questions d’amirauté ou de jurisdiction maritime qui forment la cinquième classe de ces causes qui, d’après notre examen, doivent être décidées par les Cours fédérales.

4°. Les contestations où les États-Unis feront parties et qui forment la troisième classe.

5°. Les contestations entre deux ou plusieurs États, entre un État et les Citoyens d’un autre État, enfin entre les Citoyens de différens États. Celles-ci appartiennent à la quatrième classe jusqu’à un certain point à la dernière.

6°. Les contestations entre les Citoyens du même État réclamant les mêmes terres en vertu de concessions des différens États. Celles-ci sont dans la dernière classe, et c’est le seul cas où la Constitution proposée s’occupe directement de la décision de contestations entre des Citoyens du même État.

7°. Les contestations entre un État ou ses Citoyens et une Nation étrangère, les Citoyens ou les sujets qui la composent. Ces causes, comme nous l’avons dit, appartiennent à la quatrième classe et sont spécialement de la compétence de la judicature nationale.

Par cet examen des différens pouvoirs de la judicature fédérale, tels qu’ils sont tracés par la Constitution, il paroît qu’ils sont conformes aux principes qui devoient servir de bases à l’organisation de cette partie du Gouvernement, et qui sont essentiels à la perfection du système général. Si l’exercice de quelques-uns de ces pouvoirs entraîne un inconvénient partiel, on se souviendra que la Législature nationale aura l’autorité suffisante pour la prévenir ou l’écarter, par des exceptions ou les règlemens nécessaires à cet effet. La possibilité d’un inconvénient particulier ne formera jamais, aux yeux d’un observateur éclairé, une objection solide contre un principe général qui doit tendre à éviter des inconvéniens généraux ou à produire un bien général.

CHAPITRE LXXXI.

Nouvelles réflexions sur l’Ordre judiciaire, relativement à la distribution des pouvoirs.

REVENONS maintenant au partage du pouvoir judiciaire entre les différentes Cours et à leurs rapports mutuels.

« Le pouvoir judiciaire de l’Union (d’après le plan de la Convention) doit résider dans une Cour suprême et dans autant de Cours inférieures que le Congrès voudra de temps à autre en créer et en établir ».

Qu’il doit exister une Cour de jurisdiction suprême et en dernier ressort, c’est une proportion qui n’a pas été et qui ne doit pas être contestés. Les raisons en ont déjà été exposées et sont trop faciles à saisir pour qu’il soit nécessaire de les répéter. La seule question qui semble s’être élevée à cet égard, c’est de savoir si elle formera un corps séparé, ou si ce sera l’une des parties de la Législature. On peut relever à ce sujet la même contradiction que nous avons déjà remarquée dans plusieurs autres cas. Les mêmes hommes qui s’opposent à ce que le Sénat soit une Cour d’impeachment, sous le prétexte qu’il en résulteroit confusion de pouvoirs, prétendent au moins implicitement, que le Corps législatif ou une partie de ce Corps doit prononcer en dernier ressort sur toutes les causes.

Les raisonnemens ou plutôt les insinuations sur lesquelles ils fondent leurs prétentions, se réduisent à-peu-près à ceci : « L’autorité de la Cour suprême des États-Unis que l’on propose d’établir et qui sera un Corps isolé et indépendant, sera supérieure à celle de la Législature. Le pouvoir d’interpréter les loix suivant l’esprit de la Constituons, rendra cette Cour maîtresse de leur donner le sens qu’il lui plaira, d’autant plus que ses décisions ne seront nullement soumises à la révision et à la correction du Corps législatif. Cet ordre de choses est aussi contraire à l’usage que dangereux. En Angleterre, le pouvoir judiciaire en dernier ressort, réside dans la chambre des Pairs, qui est une portion du Corps législatif, et le Gouvernement Anglois a été imité à cet égard dans la plupart des Constitutions des États. Le Parlement d’Angleterre et les Législatures de plusieurs États peuvent toujours rectifier par une loi les décidons défectueuses des tribunaux. Mais les erreurs et les usurpations de la Cour suprême des États-Unis seront irréparables et sans remède ». Ces objections examinées de près, paraîtront le résultat d’un mauvais raisonnement appliqué à des faits mal conçus.

D’abord il n’est pas une syllabe dans le plan fournis à notre examen, qui autorise expressément les Cours nationales à interpréter les loix suivant l’esprit de la Constitution, ou qui leur donne à cet égard plus de latitude qu’aux tribunaux des différens États. Je suis d’avis cependant que la Constitution doit servir de base à l’interprétation des loix, et que par-tout où il y a opposition, les loix doivent céder à la Constitution. Mais ce principe ne peut se déduire d’aucune circonstance particulière à la Constitution, il est fondé sur la théorie générale de toute Constitution limitée, et en conséquence, il est applicable au plus grand nombre, si ce n’est à la totalité des Gouvernemens des États. Il n’est donc aucune des objections faites sous ce rapport à la judicature fédérale, qui ne frappe la plupart des judicatures particulières et qui n’attaque toute Constitution qui tend à donner des bornes au pouvoir législatif.

Mais peut-être croira-t-on que la force de l’objection porte sur l’organisation particulière de la Cour suprême, sur ce qu’elle forme un Corps particulier de Magistrats, au lieu d’être une des portions de la Législature, comme en Angleterre et dans notre Gouvernement particulier[19]. Influer sur ce point, pour les auteurs de cette objection, ce seroit renoncer au sens qu’ils ont cherché à donner au principe si connu qui exige la séparation des pouvoirs. Je leur accorderai néanmoins, conformément à l’interprétation que j’ai faite de ce principe dans le cours de cet ouvrage, que ce ne seroit pas le violer que de conférer le pouvoir de juger en dernier ressort à une partie du Corps législatif. Mais comme sans y porter directement atteinte, ce seroit en approcher du moins de bien près, ce seul motif suffit pour faire préférer le moyen indiqué par la Convention. On ne doit guère espérer qu’un Corps qui a eu part à l’adoption de mauvaises loix, soit disposé à en tempérer l’effet dans l’application. Le même esprit qui les auroit fait faire, en dirigeroit trop souvent l’interprétation : des hommes qui auroient enfreint la Constitution par des loix contraires à ses dispositions, seroient peu disposés à réparer comme Juges, l’atteinte qu’ils lui auraient portée comme Législateurs. Ce n’est pas tout. Toutes les raisons qui concourent à faire de la bonne conduite des Juges, la mesure de la durée de leurs fonctions, s’opposent à ce que le pouvoir judiciaire en dernier ressort, soit confié à un Corps dont les membres sont nommés pour un temps limité. Il y auroit de l’absurdité à soumettre la décision des causes en première instance à des Juges permanens et en dernier ressort à des Juges temporaires. Il y auroit une absurdité plus grande à soumettre les décisions d’hommes qui devroient leur nomination à une profonde connoissance des loix acquises par un long et pénible travail, à la révision et au jugement d’hommes qui par les mêmes études, n’auroient pas acquis une égale instruction. Rarement les talens qui feront choisir les membres de la Législature, seront ceux qui forment de bons Juges ; nous aurions donc à redouter en eux les inconvéniens de l’ignorance, et comme le Corps législatif est trop souvent disposé aux divisions de partis, nous n’aurions pas moins de motifs pour craindre de voir le soufle contagieux des factions, empoisonner les sources de la justice. L’habitude des membres de ce Corps d’être continuellement rangés en ordre de bataille les uns contre les autres, étoufferoit trop souvent la voix de la justice et des loix.

Ces considérations nous forceront d’applaudir à la sagesse des États qui ont confié le pouvoir judiciaire en dernier ressort, non à une partie du Corps législatif, mais à des corps isolés et indépendans. Le plan de la Convention à cet égard, loin d’être nouveau et sans modèle comme on cherche à le persuader, n’est qu’une copie de la Constitution de New-Hampshire, de Massachusetts, de la Pensylvanie, de Delaware, du Maryland, de la Virginie, de la Caroline du Nord, de la Caroline du Sud et de la Géorgie, et on ne peut trop louer la préférence donnée à ces modèles.

Il n’est pas vrai, en second lieu, que le Parlement d’Angleterre ou les Législatures des États particuliers aient pour rectifier les erreurs des tribunaux, plus de pouvoir que n’en aura la Législature des États-Unis. Ni la Constitution Angloise ni celles des États, n’autorisent en théorie le Corps législatif à revoir les actes judiciaires, et la Constitution proposée n’a pas plus que les premières de disposition qui le lui défendent. Dans les uns et dans les autres, ce sont les principes généraux des loix et de la raison qui seuls s’y opposent. Des Législateurs ne peuvent sans excéder leur pouvoir, changer une décision rendue dans un cas particulier, quoiqu’ils puissent prescrire de nouvelles règles pour l’avenir. Ce principe s’applique exactement dans toutes ses conséquences et avec la même étendue aux Gouvernemens des États, et au Gouvernement national aujourd’hui fournis à notre examen. On ne peut sous aucun point de vue y découvrir la moindre différence.

On observera enfin que le danger des usurpations du pouvoir judiciaire sur le pouvoir législatif, si souvent objecté, est purement imaginaire. Il pourra arriver quelquefois que les Juges interprètent mal les intentions des Législateurs ou contreviennent à leurs décidons, mais il n’en résultera jamais d’inconvénient réel qui puisse porter une sensible atteinte au système général du Gouvernement. On en acquerra la certitude en réfléchissant à la nature du pouvoir judiciaire, aux objets sur lesquels il porte, à la manière dont il s’exerce, à sa foiblesse comparative, à son impuissance absolue pour soutenir ses usurpations par la force. La Constitution met encore entre les mains du Corps législatif un frein pour contenir les Juges en donnant à une partie de ce Corps, le pouvoir d’établir l’impeachment et à l’autre le pouvoir de le juger. Cette circonstance suffiroit pour nous rassurer. On ne peut craindre que des Juges par une suite d’usurpations méditées, risquent de s’attirer le ressentiment d’un Corps qui peut les dépouiller de leurs offices. Cette observation, en écartant toute inquiétude à ce sujet, offre un motif puissant pour donner au Sénat le pouvoir de juger les impeachmens.

Après avoir examiné, et j’espère, écarté les objections faites contre l’existence isolée et indépendante d’une Cour suprême, nous allons examiner s’il est utile d’accorder au Congrès le pouvoir d’établir des Cours inférieures[20], et quels seront les rapports qui exigeront entr’elles et la Cour suprême.

Le pouvoir d’établir des Cours inférieures est évidemment destiné à prévenir la nécessité d’avoir recours à la Cour suprême dans tous les cas de la compétence de la judicature nationale, à donner au Gouvernement national le droit d’établir ou d’autoriser dans chaque État ou District des États-Unis, un tribunal compétent pour tous les objets de jurisdiction nationale dans son arrondissement.

Mais, demande-t-on, n’eût-il pas été possible de remplir le même objet par le moyen des Cours des États ? On peut faire à cela plusieurs réponses. Quand on donneroit à la capacité et à la compétence de ces Cours toute l’étendue possible, il falloit toujours donner à la Législature nationale un pouvoir spécial pour leur attribuer la connoissance des causes qui sont du ressort de la judicature nationale. Cette attribution seroit autant une institution de tribunal, que la création d’une nouvelle Cour investie du même pouvoir. Mais ne falloit-il pas faire une disposition précise en faveur des Cours des États ? Dans mon opinion, plusieurs raisons s’y opposent. Il est difficile de prévoir à quel point des préjugés locaux pourroient rendre les tribunaux locaux peu propres à exercer la jurisdiction nationale ; mais ce qu’il est aisé de voir, c’est que l’organisation des Cours de certains États les en rendroit absolument incapables. Les Juges qui les composent, révocables à volonté ou nommés pour un an, seroient trop peu indépendans pour qu’on put attendre d’eux une stricte exécution des loix nationales ; et s’il falloit leur en attribuer la connoissance en première instance, il faudroit du moins laisser à la faculté d’appeler, la plus grande latitude possible. La facilité ou la difficulté de l’appel doit toujours être en proportion de la confiance que méritent les tribunaux inférieurs. Or, bien convaincu de l’utilité d’une jurisdictions d’appel pour tous les genres de causes désignés par le plan de la Convention, je regarderois tout ce qui pourroit en rendre l’usage universel, comme une source de malheurs publics et particuliers.

Je ne doute pas qu’on ne trouve un grand avantage à diviser les États-Unis en quatre, cinq ou six Districts et à instituer une Cour fédérale dans chaque District, plutôt que dans chaque État. Les Juges de ces Cours, avec le secours des Juges des États pourront faire des tournées pour le jugement des causes dans chaque partie de leurs Districts. Par leur moyen, la justice pourra être rendue facilement et promptement, et on pourra sans inconvénient restreindre l’usage des appels dans des bornes étroites. Ce plan me paroît le plus raisonnable qu’on puisse adopter aujourd’hui, et à cet effet, il est nécessaire que le pouvoir d’instituer des Cours inférieures son étendue, tel qu’il est dans la Constitution proposée.

Examinons à présent de quelle manière le pouvoir judiciaire doit être distribué entre la Cour suprême et les Cours inférieures de l’Union.

La Cour suprême doit connoître en première instance, seulement « des causes qui intéressent des Ambassadeurs, autres Ministres publics ou Consuls, et de celles où un État se trouvera partie ». Les Ministres publics de toute classe, sont les Représentans immédiats de leurs souverains. Toutes les questions dans lesquelles ils sont intéressés, sont si intimement liées avec la paix publique, que pour la maintenir autant que pour les égards dus aux souverains qu’ils représentent, il est utile et convenable de soumettre les questions de ce genre en première instance au tribunal suprême de la Nation. Quoique les Conseils n’aient pas précisément un caractère diplomatique, comme ils sont les agens publics des Nations auxquelles ils appartiennent, la même observation leur est, en grande partie, applicable. Dans les causes où un État se trouve partie, il conviendroit peu à sa dignité d’être soumis à un tribunal inférieur.

Je vais m’écarter un peu de mon sujet pour parler d’une supposition qui a excité des allarmes mal fondées : on a fait entendre que lorsqu’un État auroit contrarié avec des Citoyens d’un autre État sous sa garantie publique, ils auroient le droit de le traduire devant les Cours fédérales pour l’objet de cette garantie. Nous allons prouver la fausseté de cette supposition.

Par la nature de la souveraineté, ceux qui en sont revêtus ne peuvent être traduits en justice par un individu, sans son consentement. Ce principe est confirmé par l’opinion et l’usage de tous les Peuples ; et le Gouvernement de chaque État jouit aujourd’hui de cette exemption, comme d’un des attributs de la Souveraineté. Ainsi à moins que le plan de la Convention ne contienne une clause dérogatoire à cette immunité, elle restera aux États, et le danger prévu est imaginaire. Les circonstances qui peuvent entraîner une aliénation de la souveraineté des États, ont été discutées dans l’article de l’impôt, et il est inutile de répéter ici ce que nous avons dit à ce sujet. En recourant aux principes établis dans cette partie de notre ouvrage, nous nous convaincrons qu’il n’est pas de prétexte pour prétendre que les Gouvernemens des États seront dépouillés par l’adoption du plan proposé, du privilège de payer leur dette à leur manière, libres de toute autre contrainte que celle qu’imposent les règles de la bonne foi. Les contrats entre une Nation et des individus ne lient que la conscience du souverain, et ne peuvent autoriser l’usage d’une force coercitive. Elles ne donnent point droit à une action indépendante de la volonté souveraine. À quoi serviroit-il d’autoriser des poursuites légales contre les États pour le paiement de leurs dettes ? Quel seroit le moyen d’en assurer le remboursement ? Il est évident qu’on ne pourroit y parvenir, qu’en déclarant la guerre à l’État débiteur, et attribuer aux Cours fédérales, par une simple interprétation et au mépris d’un droit préexistant des Gouvernemens des États un pouvoir qui entraîneroit une telle conséquence, seroit une démarche forcée et insoutenable.

Reprenons le cours de nos observations ; nous avons vu que deux genres de causes seulement, seroient soumis en première instance à la Cour suprême et ces causes sont de nature à se présenter rarement. Dans toutes les autres causes du ressort de la judicature fédérale, les tribunaux inférieurs formeront les premiers degrés de jurisdiction, et la Cour suprême n’aura qu’une jurisdiction d’appel « avec telles exceptions et suivant tels réglemens que le Congrès pourra faire ».

Cette jurisdiction d’appel a été assez généralement approuvée en matière de droit ; mais en matière de fait, elle a excité les plus vives réclamations. Quelques hommes bien intentionnés dans cet État, jugeant d’après le langage et les formes reçus dans nos tribunaux, ont cru voir dans cette institution une abolition implicite du jugement par Jurés, pour admettre la forme de jugement du droit civil, admise dans nos Cours d’amirauté, de vérification et de chancellerie. On a attaché un sens particulier au terme de jurisdiction d’appel, qui dans notre langage de jurisprudence ne s’emploie que relativement aux appels qui ont lieu dans les causes de droit civil. Mais si je suis bien informé, il n’a le même sens dans aucune partie de la nouvelle Angleterre. Un appel d’un Jury à un autre Jury y est aussi familier dans le langage que dans la pratique et est même toujours d’usage, jusqu’à ce qu’une décision uniforme ait été rendue par deux Jurés consécutifs. Le mot de jurisdiction d’appel n’a donc pas le même sens dans le reste de la nouvelle Angleterre, que dans New-York, et cela nous fait voir combien il est déraisonnable de vouloir interpréter des termes d’après la jurisprudence particulière d’un État. Cette expression prise abstractivement ne dénote autre chose que le pouvoir d’un tribunal, de revoir les décisions d’un autre en matière de loi ou de fait ou de tous les deux réunis. Le mode de la révision dépend ou d’un ancien usage, ou d’une décision du Corps législatif, et elle peut être effectuée ou par un Jury ou sans Jury, suivant qu’on le juge convenable. Si donc un fait une fois décidé par un Jury, pouvoit dans un cas quelconque, être soumis à un nouvel examen sous l’empire de la Constitution proposée, le nouvel examen seroit fait par un second Jury, ou pardevant le tribunal inférieur, ou pardevant la Cour suprême.

Mais il ne s’en suit pas de cette disposition, qu’il sera permis à la Cour suprême d’examiner de nouveau un fait certifié par un Jury. Ne peut-on pas dire avec raison, quand un writ d’erreur est porté d’un tribunal inférieur à un tribunal supérieur, que ce dernier a la jurisdiction du fait aussi-bien que du droit ? Il est vrai qu’il ne peut procéder à une nouvelle enquête sur le fait, mais il l’examine tel qu’il est établi par la procédure et prononce la loi qui s’y applique. C’est une jurisdiction de fait aussi-bien que de droit, et il est impossible de les séparer. Quoique les Cours communes de droit de cet État fassent décider par un Jury les faits contestés, ils ont indubitablement une jurisdiction de fait et de droit, et en conséquence, quand le fait est convenu par les parties, ils procèdent tout de suite au jugement.

D’après cela, je soutiens que les expressions jurisdiction d’appel, tant pour le fait que pour la loi, ne supposent pas nécessairement un nouvel examen par la Cour suprême des faits décidés par Jurés dans les tribunaux inférieurs.

En adoptant cette disposition, la Convention a vraisemblablement été déterminée par les idées suivantes. La jurisdiction d’appel de la Cour suprême (aura-t-on dit) s’étendra aux causes qui doivent être décidées par le droit commun et à celles qui doivent être jugées d’après le droit civil. Quant aux premières, les fonctions de la Cour suprême se borneront en général à la révision du droit ; dans les secondes, un nouvel examen du fait conforme à l’usage, sera quelquefois essentiel au maintien de la paix publique. Il est donc nécessaire que la jurisdiction d’appel puisse dans certain cas s’étendre à la détermination du fait dans le sens le plus étendu. On n’atteindroit pas au but en faisant une exception spéciale pour les causes qui auront été en première instance jugées par Jurés, parce que dans les tribunaux de quelques États, toutes les causes sont jugées ainsi[21], et une semblable exception pourroit empêcher la révision du fait dans des cas où elle seroit nécessaire. Pour éviter tous les inconvéniens, il sera plus sûr de déclarer généralement que la Cour suprême aura une jurisdiction d’appel, tant en matière de fait, qu’en matière de droit, sauf telles exceptions et réglemens que pourra faire la Législature. Cette disposition donnera au Gouvernement le pouvoir de faire toutes les exceptions qu’exigeront les intérêts de la justice et de la tranquillité publique.

Ces réflexions ne permettent plus de craindre que la disposition dont il s’agit, n’entraîne l’abolition du jugement par Jurés. La Législature des États-Unis aura certainement le pouvoir d’empêcher que la Cour suprême ne soumette à un nouvel examen les faits déjà établis en première instance par un Jury. Cette exception n’excéderoit certainement pas son autorité ; mais si pour la raison ci-dessus mentionnée, elle paroît trop étendue, elle pourra la restreindre aux causes qui dans le droit commun, doivent être décidées par cette forme de jugement.

Tel est le résultat des observations qui viennent d’être faites sur les pouvoirs de la judicature fédérale, ils ont été scrupuleusement restreints aux causes qui sont manifestement de sa compétence, et quant au partage de ces pouvoirs, la jurisdiction en première instance n’a été réservée à la Cour suprême, que pour un petit nombre de causes, pour tout le reste elle appartient aux tribunaux inférieurs ; la Cour suprême aura une jurisdiction d’appel, tant en matière de fait, qu’en matière de droit, sur tous les cas dont la connoissance lui est attribuée, sauf telles exceptions et réglemens que la Législature trouvera convenables. Cette jurisdiction d’appel n’abolit point le jugement par Jurés, et un degré commun de prudence et d’intégrité dans les Représentans de la Nation, nous fera trouver dans l’établissement de la judicature proposée de solides avantages, sans nous exposer aux inconvéniens qu’on nous a fait envisager à cet égard.

CHAPITRE LXXXII.

Nouvelles réflexions sur le Pouvoir judiciaire ; examen de diverses questions.

L’ÉTABLISSEMENT d’un nouveau Gouvernement, quelqu’attention, quelque sagesse qui en ait dirigé l’organisation, ne peut manquer de faire naître une foule de questions embarrassantes et délicates ; cet inconvénient doit être plus sensible dans l’établissement d’une Constitution fondée sur l’incorporation totale ou partielle d’un certain nombre de souverainetés indépendantes. Le temps seul peut la mûrir et la perfectionner, éclaircir le sens de toutes ses parties et leur donner entr’elles cette harmonie et cet ensemble qui peuvent seuls en faire un tout complet.

Il s’est élevé des difficultés sur le plan de la Convention, sur-tout relativement au pouvoir judiciaire. La principale regarde la situation des Cours des États relativement aux causes soumises à la jurisdiction fédérale. Est-elle exclusive ? Les Cours des États ont-elles une jurisdiction concurrente ? Dans cette dernière hypothèse, dans quel rapport sont-elles avec les tribunaux nationaux ? Ces recherches méritent quelqu’attention.

D’après les principes établis dans un chapitre précédent[22], les États conserveront tous ceux de leurs pouvoirs antérieurs qui n’auront pas été expressément délégués à l’Union ; et cette délégation exclusive n’a lieu que dans trois cas, quand une autorité exclusive lui a été expressément déléguée, quand il lui est délégué une autorité particulière et que l’exercice de la même autorité est expressément interdit aux États, enfin quand il lui est délégué une autorité avec laquelle l’existence d’une autorité semblable dans les États seroit entièrement incompatible. Quoique ces principes ne s’appliquent peut-être pas aussi directement au pouvoir judiciaire, qu’au pouvoir législatif, je les crois vrais pour tous deux, et je pose en principe que les Cours des États conserveront la jurisdiction qu’elles exercent aujourd’hui, à moins qu’elle ne leur soit ôtée par l’une des dispositions ci-dessus mentionnées.

Le seul article où la Constitution proposée puisse paroître attribuer aux Cours fédérales la connoissance exclusive des causes de compétence fédérale, est celui-ci : « Le pouvoir judiciaire des États-Unis résidera dans une Cour suprême dans autant de Cours inférieures que le Congrès pourra de temps à autre en créer et en établir ». Ces mots peuvent signifier que la Cour suprême et les Cours inférieures de l’Union prononceront seules sur les causes soumises à leur autorité, ou simplement que les États-Unis auront pour instrument de l’autorité judiciaire dont ils sont invertis, une Cour suprême et un certain nombre de Cours inférieures créées par eux. Le premier sens exclut, le second admet la concurrence de jurisdiction des tribunaux des États : comme le premier entraîneroit l’aliénation du pouvoir des États, il paroît plus naturel et plus conforme à la raison d’adopter le dernier.

Mais ce système de jurisdiction concurrente, ne s’applique bien clairement qu’aux causes antérieurement attribuées aux Cours des États. Il n’est pas aussi évident à l’égard des causes relatives et particulières à la Constitution qui va s’établir : ne pas donner aux Cours des États une jurisdiction qui s’étendît à ces causes nouvelles, ce ne seroit point diminuer leur autorité antérieure. Ainsi je ne prétends pas établir que les États-Unis, par des loix sur les objets soumis à leur autorité, ne pourront pas confier la décision des causes relatives à un règlement particulier aux Cours fédérales seules, s’ils le jugent convenable ; mais je prétends que les Cours des États ne pourront être dépouillées d’aucune partie de leur autorité antérieure, si ce n’est que leurs décisions seront sujettes à l’appel, et je pense même que dans tous les cas où ils ne seront pas exclus par les actes futurs de la Législature nationale, ils pourront connoître de toutes les contestations auxquelles ces actes donneront lieu. Mon opinion à cet égard, est fondée sur la nature du pouvoir judiciaire et sur l’esprit général de la Constitution. Le pouvoir judiciaire de tout Gouvernement s’étend au-delà de ces loix locales ou municipales, et en matière civile prononce sur toutes les contestations entre des parties qui se trouvent dans le ressort de sa jurisdictions, quand le sujet de ces contestations seroit relatif aux loix des plus distantes parties du globe. Celles du Japon aussi bien que celles de New-York peuvent fournir à nos tribunaux la matière d’une discussion légale. Si nous considérons en outre que les Gouvernemens des États et celui de l’Union étroitement liés, ne sont que les parties d’un seul tout, nous nous convaincrons que les Cours des États auront une jurisdiction concurrente avec les Cours fédérales, par-tout où il n’existera pas une prohibition expresse.

Il se présente une autre question : quelles relations existeront entre les Cours nationales et celles des États dans les cas où se présentera cette concurrence de jurisdiction ? L’appel des sentences de ces dernières sera certainement porté pardevant la Cour suprême des États-Unis. La Constitution donne expressément à la Cour suprême une jurisdiction d’appel dans tous les cas de compétence fédérale, sur lesquels elle ne prononcera pas en première instance, sans une seule expression qui en limite l’effet aux Cours fédérales inférieures. Il ne faut considérer que les objets sur lesquels porte l’appel et non le tribunal de la sentence duquel il est interjetté. Ainsi, ou la jurisdiction d’appel de la Cour suprême doit s’étendre aux tribunaux des États, ou ces tribunaux ne doivent point connoître concurremment des causes de compétence fédérale ; autrement, un demandeur ou un défendeur pourroit décliner à son gré la jurisdiction nationale. Il ne faut admettre aucune de ces conséquences sans une nécessité évidente ; la dernière seroit particulièrement inadmissible, elle contrarieroit plusieurs des fins les plus importantes et les plus reconnues du Gouvernement proposé, et embarrasseroit nécessairement ses mesures. Mais je ne vois rien qui puisse en faire supposer la nécessité, comme nous l’avons déjà dit. Le Gouvernement national et ceux des États doivent être regardés comme des parties d’un même tout. Les Cours des États doivent en conséquence être considérées comme des instrumens auxiliaires pour l’exécution des loix de l’Union, et l’appel de leurs sentences doit naturellement être porté devant le tribunal destiné à unir et à assimiler les principes de la justice nationale et les règles des décisions nationales. L’intention des Législateurs est évidemment, que toutes les causes spécifiées par la Constitution, puissent être pour l’intérêt public, décidées ou en première instance ou par appel dans les Cours fédérales. Ainsi borner l’expression générale qui donne une jurisdiction d’appel à la Cour suprême, aux appels interjettés des Cours fédérales inférieures, tandis qu’elle doit étendre son effet aux Cours des États, ce seroit altérer le vrai sens des mots contre l’intention des Législateurs, contre toute sage règle d’interprétation.

Mais pourra-t-on appeler des Cours des États aux Cours fédérales inférieures ? Cette seconde question est plus difficile à résoudre que la première. Les considérations suivantes semblent décider pour l’affirmative. La Constitution proposée, autorise en premier lieu la Législature « à instituer des tribunaux inférieurs à la Cour suprême[23] ». Elle déclare ensuite, que « le pouvoir judiciaire des États-Unis résidera dans une Cour suprême et dans autant de Cours inférieures qu’il en sera établi par le Congrès ». Elle passe de là à l’énumération des cas auxquels s’étendra ce pouvoir judiciaire. Elle divise ensuite la jurisdiction de la Cour suprême en jurisdiction de première instance et d’appel, mais ne fixe pas l’étendue de celles des Cours inférieures. Tout ce qu’il résulte de ses dispositions à leur égard, c’est qu’elles seront inférieures à la Cour suprême et qu’elles n’excéderont pas les limites tracées au pouvoir judiciaire de l’Union. Rien ne décide si leur autorité s’exercera en première instance, ou sur un appel. La question semble avoir été laissée à la décision de la Législature. D’après cela je ne vois point d’obstacles à l’établissement d’un appel des Cours des États aux Cours nationales inférieures, et il est aisé de voir qu’il en résultera plusieurs avantages. Cela préviendra la multiplication des Cours fédérales, et favorisera les arrangemens qui tendront à resserrer la jurisdiction de la Cour suprême. Un plus grand nombre des causes fédérales pourra être laissée aux tribunaux des États, et les appels pourront, le plus souvent lorsqu’on le jugera à propos, au lieu d’être portés à la Cour suprême, aller des Cours des États aux Cours de District de l’Union.

CHAPITRE LXXXIII.

Nouvelles réflexions sur le pouvoir judiciaire, relativement au jugement par Jurés.

L’OBJECTION faite au plan de la Convention qui a eu le plus de succès dans cet État, et peut-être dans plusieurs autres, porte sur ce qu’il ne contient aucune disposition qui maintienne le jugement par Jurés dans les causes civiles. On a déjà remarqué et fait sentir souvent le peu de sincérité de la forme sous laquelle cette objection est présentée ; elle se reproduit cependant toujours dans tous les discours, dans tous les écrits des ennemis de la Constitution proposée. Le simple silence qu’elle garde relativement aux causes civiles, est représenté comme une abolition du jugement par jurés, et les artificieuses déclamations dont il est le prétexte, tendent à nous persuader que cette prétendue abolition est universelle, qu’elle s’étend non-seulement à toutes les causes civiles, mais encore aux causes criminelles. Il seroit superflu d’entrer en discussion relativement aux dernières, il est des propositions qui entraînent la conviction par leur propre évidence, quand elles sont clairement exprimées.

Relativement aux causes civiles, on s’est servi de subtilités qui ne méritent même pas d’être réfutées, pour prouver qu’une chose qui n’a pas été mentionnée, est entièrement abolie. Tout homme raisonnable sentira aisément la différence qu’il y a entre le silence et l’abolition ; mais comme les inventeurs de cette fausseté ont cherché à la soutenir par certaines règles d’interprétation dont ils ont détourné le vrai sens, il ne sera pas inutile de les suivre dans leur marche.

Les maximes qu’ils invoquent sont celles-ci : « admettre une chose dans une circonstance particulière, c’est l’exclure dans toutes les autres, ou la mention expresse faite d’une chose prononce l’exclusion de celle qui n’est pas expressément mentionnée ». De-là, disent-ils, puisque la Constitution a établi le jugement par Jurés sur les causes criminelles et qu’elle se tait sur les causes civiles, son silence est une prohibition implicite du jugement par Jurés dans les dernières.

Les règles que les Cours doivent suivre dans l’interprétation des loix, sont les règles du sens commun. Pour s’assurer si elles ont été justement appliquées, il faut remonter à leur source. Or, je demande s’il est conforme à la raison et au sens commun de supposer, que la disposition qui oblige le Corps législatif à maintenir le jugement par Jurés dans les causes criminelles, le prive du droit de le permettre dans d’autres causes ? Est-il naturel de prétendre que le commandement de faire une chose, est la prohibition d’en faire une autre, quand cette seconde est permise en vertu d’un pouvoir antérieur, et qu’elle n’est pas incompatible avec la première ? S’il est vrai que cette supposition seroit sans fondement et sans raison, il est déraisonnable de prétendre que l’injonction du jugement par jurés dans certains cas, en renferme l’interdiction dans tous les autres.

Le pouvoir d’instituer des tribunaux, est le pouvoir de prescrire le mode du jugement, et conséquemment, si la Constitution n’avoit aucune disposition relative aux Jurés, la Législature pourroit à son gré admettre ou rejetter cette institution. Cette faculté générale est limitée relativement aux causes criminelles, par l’injonction expresse qui les soumet au jugement par Jurés, mais elle demeure dans toute son étendue à l’égard des causes civiles, par le silence absolu de la Constitution sur cet objet. La clause qui impose expressément l’obligation d’un mode de jugement particulier pour les causes criminelles, exclut à la vérité l’obligation et la nécessité du même mode dans les causes civiles, mais n’ôte pas à la Législature le pouvoir de l’employer quand elle le jugera convenable. C’est donc sans aucun fondement réel, qu’on prétend que la Législation nationale n’aura pas le pouvoir de soumettre au jugement par Jurés les causes de compétence fédérale.

Il résulte de ces observations que le jugement par Jurés en matière civile, n’est point aboli, et que l’usage qu’on a voulu faire des maximes citées, est contraire à la raison, au sens commun et conséquemment inadmissible. Quand elles auroient un sens littéralement conforme aux idées de ceux qui les citent, elles seroient inapplicables au sujet qui nous occupe. Dans l’interprétation d’une Constitution, on ne doit consulter pour règle que le sens naturel et évident de ses dispositions.

Après avoir vu que les maximes citées ne peuvent comporter l’usage qu’on a voulu en faire, cherchons-en l’application naturelle et le véritable sens. La Constitution soumise à notre examen déclare que le pouvoir du Congrès s’étendra aux cas indiqués par elle. Cette désignation d’objets particuliers exclut toute prétention à un pouvoir législatif général, parce qu’il seroit aussi absurde qu’inutile de conférer expressément des pouvoirs particuliers à un corps à qui on entendroit laisser une autorité générale.

De même le pouvoir judiciaire de l’Union, d’après la Constitution, s’étend à certains cas expressément spécifiés. L’énumération de ces cas marque les limites précises de la jurisdiction des Cours fédérales ; en effet les objets de leur compétence étant déterminé, cette détermination seroit une superfluité ridicule, si elle n’excluoit toute idée d’un pouvoir plus étendu.

Ces exemples peuvent être suffisans pour éclaircir les maximes citées et en fixer le sens. Mais pour éviter plus sûrement toute erreur, j’en ajouterai un nouveau.

Supposons que les loix de cet État défendent à une femme mariée de disposer de son bien, et que la Législature trouvant des inconvéniens à cette prohibition, lui permette d’en disposer par un acte passé en présence d’un Magistrat. Il n’est pas douteux que l’indication de ce moyen n’entraînât l’exclusion de toute autre manière de disposer ; parce que la femme n’ayant pas de pouvoir antérieur d’aliéner sa propriété, cette indication détermine expressément le seul moyen qu’elle puisse employer à cet effet. Mais supposons encore que dans un article subséquent la même loi porte qu’aucune femme ne pourra disposer de son bien au-dessus d’une valeur déterminée, sans le consentement de trois de ses parens, et leur signature apposée à l’acte qui contient sa disposition. Pourra-t-on insérer de cette clause, qu’une femme mariée ne pourra revêtir du consentement de ses parens un acte translatif d’une propriété d’une valeur inférieure ? Cette prétention seroit trop absurde pour mériter une réfutation, et elle seroit cependant la même que celle des personnes qui assurent que le jugement par Jurés est aboli au civil parce qu’il est expressément établi au criminel.

De plus, l’institution des Jurés conservera la forme que les Constitutions des États lui ont donnée, elle n’éprouvera aucune influence, aucune altération par l’adoption du plan soumis à notre examen, dans toutes ces contestations entre individus dont aucune classe de Citoyens n’est à l’abri parce qu’elles ne seront pas soumises à la jurisdiction nationale, et ne pourront être jugées que par les Cours des États, d’après les Constitutions et les loix des États. Toutes les causes qui porteront sur les terres, (excepté celles qui auront pour objet des réclamations fondées sur des concédions de différens États) toutes les autres contestations entre des Citoyens du même État, à moins qu’elles ne portent sur une violation directe des articles de la Confédération par acte des Législatures des États, appartiendront exclusivement à la jurisdiction des tribunaux clés États. Si l’on ajoute à cela, que les causes d’amirauté et presque toutes celles qui sont de jurisdiction d’équité peuvent être jugées dans notre Gouvernement sans l’intervention d’un Jury, on se convaincra que le changement proposé dans notre Gouvernement n’en apportera pas un sensible à l’institution des Jurés telle qu’elle est aujourd’hui.

Les partisans et les ennemis du plan de la Convention s’accordent du moins sur les avantages du jugement par Jurés, ou s’il est dans leurs opinions quelque différence, les premiers le regardent comme un utile moyen de défense pour la liberté, les autres comme le Palladium de tout Gouvernement libre. Pour moi, toutes les fois que j’ai été à portée d’observer les effets de cette institution, j’ai découvert de nouvelles raisons pour l’estimer davantage ; il seroit inutile d’examiner ici à quel point elle est utile et essentielle dans une république représentative, et si elle n’est pas encore plus nécessaire pour défendre de l’oppression d’un monarque héréditaire, que pour servir de barrière à la tyrannie des Magistrats nommés par le Peuple, dans un Gouvernement populaire. Des discussions semblables n’offriroient que l’attrait d’une stérile curiosité à des hommes tous convaincus que cette institution est bonne et favorable à la liberté. Mais j’avouerai que je ne puis voir une liaison nécessaire entre l’existence de la liberté et le jugement par Jurés au civil. Des impeachmens arbitraires, des méthodes arbitraires de poursuivre des crimes supposés, des punitions arbitraires d’après des convictions du même genre, m’ont toujours paru les redoutables instrumens du despotisme judiciaire, et tous sont pris dans la procédure criminelle. Pour nous en garantir, le jugement par Jurés au criminel, soutenu de l’acte d’habeas corpus, nous suffit. L’un et l’autre nous sont assurés par le plan de la Convention.

On a observé que le jugement par Jurés étoit une sauve-garde contre l’abus du droit d’imposer. Mais il est évident que ce moyen ne peut avoir d’influence sur la Législature relativement à la somme des impôts, ni aux objets sur lesquels ils portent, ni à la règle qui doit en diriger la répartition. Si donc il peut produire quelqu’effet, c’est sur le mode de la perception et sur la conduite des Officiers chargés de l’exécution des lois bursales.

Quant au mode de perception, dans cet État suivant notre Constitution, le jugement par Jurés est dans beaucoup de cas hors d’usage. Les impôts sont ordinairement levés par la méthode plus expéditive de la saisie et de la vente comme pour le paiement des dettes ; et il est généralement reconnu que cette voie est essentielle à l’exécution des loix bursales. La marche trop lente d’un jugement légal pour le recouvrement des impôts ne seroit pas plus favorable aux intérêts des individus, qu’à l’intérêt public. Elle occasionneroit souvent une accumulation de frais beaucoup plus considérables que la somme originaire de l’impôt.

Quant à la conduite des Officiers, la disposition qui exige le jugement par Jurés au criminel, suffit. Tout abus volontaire de l’autorité publique d’où résulte oppression des Citoyens, toute espèce d’extorsion officielle, est une offense contre le Gouvernement, pour laquelle ceux qui en sont coupables peuvent être poursuivis et punis suivant la gravité des circonstances.

Les avantages du jugement par Jurés en matière civile, sont étrangers au maintien de la liberté. Le plus marqué consiste dans les obstacles qu’il oppose à la corruption. Comme on a plus de temps et d’occasions favorables pour gagner un Corps permanent de Juges qu’un Jury convoqué pour une occasion particulière, il y a lieu de supposer que l’influence de la corruption aura plus d’accès auprès du dernier. D’autres Confédérations cependant diminuent la force de celle-ci. Le Shériff qui convoque le Jury ordinaire, les Officiers des tribunaux qui ont la nomination du Jury spécial, sont eux-mêmes des Officiers permanens, ils agissent individuellement et on peut les croire plus accessibles à la corruption que des Juges qui agissent collectivement. Il est aisé de voir que ces Officiers peuvent choisir des Jurés qui favorisent les intérêts d’une partie autant qu’un tribunal corrompu. Ensuite on aura vraisemblablement moins de peine à gagner quelques Jurés pris au hasard dans le nombre des Citoyens, que des hommes choisis par le Gouvernement pour leur probité et leur bonne réputation. Mais en pesant toutes ces considérations, on trouvera que le jugement par Jurés doit toujours être un frein puissant à la corruption. Il en arrête le succès par des obstacles multipliés. Dans l’état actuel des choses, il faudroit corrompre les Juges et le Jury ; car toutes les fois que le Jury aura évidemment mal jugé, la Cour accordera un nouveau jugement. Delà résulte une double sécurité, et cette action compliquée tend à conserver la pureté des deux institutions. Il décourage tous ceux qui voudroient essayer de séduire les Jurés ou les Juges, en leur ôtant par de nouveaux obstacles l’espérance d’y réussir. Les Juges eux-mêmes seront moins tentés de se vendre, lorsqu’ils ne pourront consommer leur iniquité sans la participation d’un Jury, que lorsque la décision ne dépendra que d’eux seuls.

Ainsi malgré les doutes que j’ai exprimés sur la nécessité du jugement par Jurés au civil, pour le maintien de la liberté, je conviens qu’avec les règlemens convenables, c’est dans beaucoup de cas une excellente méthode pour décider les questions de propriété, et que par cette raison seule, la Constitution devroit contenir une disposition qui l’admît, s’il eût été possible de fixer les limites dans lesquelles il doit être circonscrit. Mais rien n’est plus difficile dans tout état de choses, et il faudroit être aveuglé par l’enthousiasme pour ne pas sentir que dans un Gouvernement fédératif qui est un composé de sociétés dont les institutions à cet égard contiennent des différences considérables, la difficulté est singulièrement augmentée encore. Pour moi, plus j’y réfléchis, plus je suis convaincu de la réalité des obstacles qui (nous en avons la certitude) ont empêché la Convention d’admettre une disposition sur cet objet.

On ne sait pas généralement toute la différence qui existe entre les loix des différens États relativement aux bornes assignées au jugement par Jurés. Comme cette circonstance doit influer sensiblement sur le jugement que nous devons porter à l’égard de l’omission dont on se plaint, je crois une explication nécessaire. L’ordre judiciaire de New-York ressemble plus qu’aucun autre à celui de l’Angleterre. Nous avons des Cours de loi, des Cours de vérifications (analogues à certains égards aux Cours spirituelles de l’Angleterre), une Cour d’amirauté, une Cour de chancellerie. Le jugement par Jurés n’est établi que dans les Cours de loi, encore avec quelques exceptions. Dans toutes les autres, un seul Juge préside et procède en général suivant la forme du droit civil, sans l’assistance d’un Jury[24]. New-Jersey a une Cour de chancellerie qui procède comme la nôtre ; mais il n’a ni Cour d’amirauté, ni de vérification, du moins suivant la forme qu’elles ont parmi nous, et les causes qui parmi nous sont soumises à la décision de ces tribunaux, y sont jugées par les Cours de loi. Ainsi le jugement par Jurés a un ressort plus étendu dans New-Jersey que dans New-York ; bien plus étendu encore en Pensylvanie où il n’existe pas de Cour de chancellerie et où les Cours de loi ont la jurisdiction d’équité. Cet État a une Cour d’amirauté, mais non de vérification, du moins qui soit conçue sur le même plan que la nôtre. Delaware a à cet égard imité la Pensylvanie. Le Maryland se rapproche plus de New-York, ainsi que la Virginie, excepté que la dernière a plusieurs chanceliers. La Caroline du Nord a plus de rapport avec la Pensylvanie ; la Caroline du Sud avec la Virginie. Je crois cependant que dans quelques-uns des États qui ont des Cours d’amirauté, les causes qui y sont soumises, peuvent être jugées par Jurés. La Géorgie n’a que des Cours de loi, et on appelle du Verdict d’un Jury à un autre qui porte le nom de Jury spécial et qui est composé d’après une forme particulière de nomination. Connecticut n’a point de Cours distinctes d’amirauté ou de chancellerie, et ses Cours de vérification n’ont point de jurisdiction : dans les cas importans, l’Assemblée générale est la seule Cour de chancellerie. Ainsi dans Connecticut le jugement par Jurés par le fait s’étend à un plus grand nombre de causes, que dans aucun des États jusqu’ici mentionnés. Rode Island est, je crois, à cet égard dans le même cas que Connecticut. Massachusetts et New-Hamsphsire sont aussi de même relativement à la réunion de la jurisdiction de droit, d’équité et d’amirauté. Dans les quatre États de l’est, le jugement par Jurés est non-seulement établi sur des fondemens plus étendus que dans les autres, mais il est accompagné d’une circonstance qui y est inconnue. L’appel d’un Jury à un autre est d’obligation jusqu’à ce que deux Verdicts sur trois aient prononcé en faveur de la même partie.

Il paroît d’après cette exposition abrégée que l’institution du jugement par Jurés au civil diffère sensiblement dans les différens États et quant à ses modifications et quant à son étendue. Il en résulte premièrement, que la Convention ne pourroit adopter de règle générale qui correspondît avec toutes les variétés qu’offrent les différens États ; en second lieu, qu’elle auroit éprouvé au moins autant de difficultés en prenant le système d’un État pour modèle, qu’en ne faisant aucune disposition sur ce sujet et en laissant la décision au Corps législatif.

Les propositions qu’on a faites pour réparer l’effet de cette omission, ont servi à prouver la difficulté, plutôt qu’à la résoudre. La minorité de la Pensylvanie a proposé la disposition suivante :

« Le jugement par Jurés existera comme auparavant », et je soutiens qu’elle est dénuée de sens. Les États-Unis considérés collectivement, sont l’objet auquel doivent être censées se rapporter toutes les dispositions générales de la Constitution. Or, il est évident que quoique le jugement par Jurés soit connu avec diverses modifications dans chaque État en particulier, relativement aux États-Unis considérés comme tel, il a été entièrement inconnu jusqu’ici, parce que le Gouvernement fédéral actuel n’a point de pouvoir judiciaire, et conséquemment il n’est aucun établissement antécédent auquel puisse s’appliquer le mot auparavant.

Si par sa forme, cette disposition ne remplit pas l’intention de ceux qui la proposent, leur intention même seroit inadmissible. Je présume qu’ils veulent que les causes soumises aux Cours fédérales soient jugées par elles suivant le mode de jugement des tribunaux de l’État où elles siégeront ; par exemple, que les causes d’amirauté seront jugées dans le Connecticut avec un Jury, dans New-York, sans Jury. Le bizarre emploi de formes de jugement si différentes dans les mêmes cas, sous le même Gouvernement, suffiroit pour indisposer tout esprit sensé contre cette disposition. La forme du jugement dépendroit le plus souvent de la situation locale et accidentelle du tribunal ou des plaideurs.

Mais ce n’est pas là, à mon avis, la plus forte objection. Je suis convaincu qu’il est des cas où le jugement par Jurés est inadmissible, particulièrement dans les causes qui intéressent la paix avec les Nations étrangères pour la décision des questions relatives au droit des gens. De ce genre, sont, entr’autres, les causes relatives aux captures ; des Jurés ne peuvent être propres à ces recherches qui exigent une profonde connoissance du droit des gens et des usages généraux, et ils peuvent quelquefois s’abandonner à des impressions particulières qui ne leur laissent pas une attention suffisante pour les considérations de politique qui devroient les guider. Ainsi nous aurions à craindre que par leurs décisions, ils n’attaquassent les droits des autres Nations, et qu’il n’en résultât des occasions de représailles et de guerre. La fonction particulière des Jurés est de déterminer les faits ; mais dans beaucoup de cas, les considérations légales sont tellement confondues avec le fait, qu’il est impossible de les séparer.

Ce qui peut ajouter plus d’importance encore à cette observation, relativement aux causes où il s’agit de capture, c’est que les puissances de l’Europe ont cru devoir admettre à cet égard des dispositions particulières consignées dans plusieurs traités, et qu’en conséquence de ces traités, les causes de ce genre en Angleterre sont portées en dernier pardevant le Roi dans son conseil privé, où le fait aussi-bien que le droit est fournis à un second examen. Cela suffit pour prouver combien il seroit impolitique de forcer par la Constitution, le Gouvernement à prendre pour base sur cet article le système adopté par les États, et dangereux de l’embarrasser d’aucune loi constitutionnelle dont la sagesse ne seroit pas démontrée.

Je ne suis pas moins convaincu qu’il résulte de grands avantages de la séparation des jurisdictions de loi et d’équité, et qu’on ne pourroit sans inconvéniens soumettre à des Jurés les causes qui appartiennent à la dernière. Le premier et le plus important usage d’une Cour d’équité, c’est de donner un recours dans des cas extraordinaires qui forment exception[25] aux règles générales. Mais le jugement de ces causes à la jurisdiction ordinaire, tendroit à rendre incertaines les règles générales et à soumettre chaque question qui se présenteroit à une décision particulière, tandis que leur séparation produira l’effet contraire de les faire surveiller l’un par l’autre, et de les tenir tous deux dans leurs justes limites. De plus les circonstances qui constituent la nature des causes soumises aux tribunaux d’équité, souvent obscures et embrouillées, sont incompatibles avec le jugement par Jurés. Elles exigent souvent de longues recherches, un esprit d’observation et de discussion qu’on ne peut espérer dans des hommes arrachés à leurs fonctions et forcés de décider avant de pouvoir y retourner. La simplicité et la promptitude qui sont le caractère distinctif de cette forme de jugement, exigent que la question soit réduite à un point unique et facile à saisir ; tandis que les procès de chancellerie embrassent ordinairement une longue suite de petites circonstances particulières.

Il est vrai que la séparation des jurisdictions de loi et d’équité est particulière à la jurisprudence angloise qui a servi de modèle à celle de plusieurs de nos États ; mais il est également vrai que par-tout où ces deux jurisdictions sont unies, le jugement par Jurés est inconnu ; et leur séparation est nécessaire pour le maintien de cette institution dans sa pureté primitive. Par sa nature une Cour d’équité pourroit sans difficulté étendre sa jurisdiction à des questions de droit, mais il seroit à craindre que l’essai d’étendre la jurisdictions des Cours de loi aux questions d’équité, en nous privant des avantages particuliers à une Cour de chancellerie formée sur le plan de celle de New-York, ne tendît à changer graduellement la nature des Cours de droit et à en bannir le jugement par Jurés en y introduisant des questions qui ne pourroient être décidées par cette forme de jugement.

Ces raisons semblent exclure l’idée de faire entrer le système adopté par les États dans l’organisation du pouvoir judiciaire de l’Union, conformément à l’intention présumée de la minorité de la Pensylvanie. Voyons si la proposition de Massachusetts remédie au défaut qu’on reproche à la Constitution.

Massachusetts propose cette disposition : « dans les actions civiles entre Citoyens de différens États toute question de fait en matière de droit commun, sera jugée par un Jury, sur la demande des parties ou de l’une d’entr’elles ».

Au moins cette proposition est bornée à un seul genre de causes, et nous en conclurons, ou que la Convention de Massachussetts a considéré ce genre de causes comme le seul auquel convient le jugement par Jurés, ou que s’il a désiré une disposition plus étendue, il a cru impossible d’en trouver une qui répondît à ses vues. Dans le premier cas, l’omission d’une loi à l’égard d’un objet particulier ne peut être regardée comme un défaut considérable dans le système général. Dans le dernier, son opinion fournit une nouvelle preuve de la difficulté de faire une loi à cet égard.

Mais ce n’est pas tout : si l’on se rappelle les observations précédentes relativement aux différens tribunaux des États et aux différens pouvoirs qu’ils exercent, on verra qu’il n’est pas d’expressions plus vagues que celles par lesquelles est caractérisée l’espèce des causes que l’État de Massachusetts veut soumettre au jugement par Jurés. Dans l’État de New-York, les limites entre les causes de loi et celles d’équité sont tracées d’après les mêmes règles qu’en Angleterre. Dans plusieurs autres États elles sont moins exactement déterminées. Dans quelques-uns d’entr’eux toutes les causes sont jugées dans une Cour de loi commune, et par conséquent toute action doit être regardée comme une action de loi commune, et sera jugée par un Jury, au gré des parties ou de l’une d’entr’elles. Ainsi cette proportion entraîneroit la même irrégularité et la même confusion que celle de la minorité de la Pensylvanie. Dans un État une cause seroit décidée par un Jury, sur la demande d’une des parties ; dans l’autre sans l’intervention d’un Jury, par la différence qui se trouve entre les loix des États relativement à la jurisdiction de loi commune.

Il est donc évident que la disposition proposée par Massachusetts, à cet égard, ne peut avoir d’effet comme loi générale que lorsque les États auront adopté un plan uniforme qui fixe les limites des jurisdictions de loi et d’équité. La formation de ce plan ne seroit pas un ouvrage facile, et il faudroit beaucoup de temps et de réflexion pour le mûrir. Il seroit extrêmement difficile, pour ne pas dire impossible, de proposer un système général, qui pût convenir aux différens États et cadrer avec leurs différentes institutions.

On me demandera peut-être pourquoi la Constitution de New-York dont je reconnois la sagesse, n’a pas servi de modèle à cet égard, pour celle des États-Unis. Je répondrai que les autres États n’ont vraisemblablement pas sur nos institutions la même opinion que nous. Nous avons lieu de croire que chacun d’eux a jusqu’ici mieux aimé les siennes et eût combattu pour leur faire obtenir la préférence. Si l’on eût eu l’idée dans la Convention de prendre un État pour modèle, le choix eût été difficile, par la prédilection de chaque membre de cette assemblée pour les loix de son pays, et nous ne pouvons décider lesquelles eussent été adoptées. On a vu que celles de plusieurs États auroient eu de grands inconvéniens. Et je laisse à penser, d’après les circonstances, si celles de New-York auroient obtenu la préférence. Mais supposons que la Convention eût fait un bon choix ? il étoit à craindre que la préférence accordée aux institutions d’un État, ne donnoient aux autres de la jalousie et du dégoût. Les ennemis de la Constitution auroient profité avec succès des préjugés locaux pour la combattre et en empêcher l’établissement.

Pour éviter l’embarras de déterminer les cas auxquels le jugement par Jurés doit s’étendre, des hommes exagérés vouloient qu’on l’admît dans tous les cas. Je crois que cette idée n’est fondée sur l’exemple d’aucun des États ; les raisons qui ont été développées en discutant la proposition de la minorité de Pensylvanie, persuaderont aux esprits sages que l’établissement du jugement par Jurés dans tous les cas eût été une erreur impardonnable dans le plan de la Convention.

Enfin plus on y réfléchira, plus on sentira combien il eût été difficile de faire à cet égard une disposition qui n’eût dit ni trop peu pour remplir son objet, ni trop pour être susceptible d’exécution, ou qui n’eût fait naître de nouveaux motifs d’opposition à rétablissement nécessaire d’un Gouvernement énergique.

J’ose croire que les différens points de vue sous lesquels la question a été envisagée dans le cours de ces observations, contribueront à dissiper dans les hommes de bonne-foi les craintes qu’ils pourroient avoir conçues sur ce sujet. J’ai cherché à montrer que le jugement par Jurés, n’est essentiel à la liberté qu’en matière criminelle, et que sous ce rapport, il est pleinement assuré par le plan de la Convention ; que pour la plus grande partie des causes civiles, pour celles qui intéressent le plus grand nombre des Citoyens, il reste dans toute sa force, tel qu’il est établi par les Constitutions des États, et n’éprouvera pas la moindre altération par le plan de la Convention, qu’il n’est aboli[26] par ce plan dans aucun cas, et qu’il y a une grande et peut-être une insurmontable difficulté à faire sur cet objet une disposition particulière dans la Constitution des États-Unis.

Les hommes les plus éclairés sur ce sujet qui nous occupe, ne désireront pas l’établissement constitutionnel du jugement par Jurés en matière civile ; ils sentiront que les changemens qu’éprouve continuellement l’état des sociétés, peut rendre préférable un mode de jugement différent pour décider des questions de propriété aujourd’hui soumises au jugement par Jurés. Pour moi je pense que même dans l’État de New-York, il pourra être utile d’en étendre l’effet à quelques égards et de le restreindre à d’autres. Tous les hommes sensés conviennent qu’il ne doit pas avoir lieu dans tous les cas. Les exemples des innovations qui en resserrent les anciennes limites et dans nos États particuliers et en Angleterre, prouvent qu’on a trouvé des inconvéniens à l’étendue qu’on lui avoit donnée dans l’origine, et permettent de croire que l’expérience fera sentir l’utilité de nouvelles exceptions. Je soupçonne que la nature même de cette institution ne permet pas d’en fixer les bornes, et c’est, à mon avis, une sorte raison pour laisser à cet égard un pouvoir illimité au Corps législatif.

C’est ce qu’a fait l’Angleterre et à son exemple l’État de Connecticut, et l’on peut assurer avec confiance que depuis la révolution, le jugement par Jurés, quoiqu’établi par un article positif de notre Constitution, a reçu plus d’atteintes dans l’État de New-York qu’en Angleterre ou dans l’État du Connecticut, depuis la même époque. On peut ajouter que ces atteintes ont été originairement portées par les mêmes hommes qui s’efforcent de persuader au Peuple qu’ils sont ses plus ardens défenseurs, mais qui ne se font aucun scrupule de franchir les obstacles constitutionnels qui les arrêtent dans leurs marches. Le fait est que c’est de l’esprit général d’un Gouvernement que l’on doit attendre des effets durables. Les dispositions particulières, quoiqu’elles ne soient pas toujours sans utilité, ont moins d’influence et de force qu’on ne croit, et si la Convention en a négligé quelques-unes qui eussent pu être utiles, ce défaut ne fera pas rejetter à des hommes sensés un plan qui d’ailleurs offre les principaux traits d’un bon Gouvernement.

On est bien étonné d’entendre assurer qu’il n’y aura ni sécurité ni liberté sous l’empire d’une Constitution qui établit expressément le jugement par Jurés au criminel, parce qu’elle ne l’établit pas expressément au civil, tandis que tout le monde sait que le Connecticut qui a toujours été regardé comme le plus populaire de nos États, n’a aucune disposition constitutionnelle qui l’établisse ni au civil, ni au criminel.

 

CHAPITRE LXXXIV.

Sur différentes objections.

DANS le cours de l’examen de la Constitution que l’on vient de lire, j’ai exposé la plupart des objections faites contr’elle, et je me suis efforcé d’y répondre. Il en reste cependant quelques-unes qui n’appartenoient à aucun des objets de mon examen, ou qui ont été oubliées dans les articles où elles devoient se trouver placées. Je vais les discuter, et comme mon ouvrage a déjà acquis une grande étendue, je renfermerai de nouveaux objets dans un seul chapitre.

L’objection la plus importante qui reste à examiner, porte sur ce que le plan de la Convention ne renferme point de bill de droits. Parmi plusieurs réponses qu’on y a faites, on a déjà souvent observé que plusieurs des États sont dans le même cas. J’ajouterai que New-York est de ce nombre, et cependant parmi les ennemis de la nouvelle Constitution, ceux qui habitent cet État et qui professent pour sa Constitution une admiration sans bornes, sont les partisans les plus enthousiastes d’un bill de droits. Pour justifier leur zèle sur ce point, ils disent, 1°. que quoique la Constitution de New-York ne soit pas précédée d’un bill de droits, plusieurs dispositions qui y sont contenues et qui établissent des droits et des privilèges, produisent le même effet ; 2°. que la Constitution adopte dans toute leur étendue les lois et les statuts de la Grande-Bretagne par lesquels sont assurés plusieurs autres droits qui ne sont pas énoncés dans ses dispositions.

Je répondrai à la première de ces observations, que la Constitution proposée contient aussi bien que la nôtre plusieurs dispositions semblables.

Indépendamment de celles qui regardent l’organisation du Gouvernement, nous trouvons les suivantes, article 1, section 3, clause 7, « Le jugement dans les cas d’impeachment ne pourra que déposséder l’accusé de son office et le déclarer incapable de remplir aucun emploi honorifique, lucratif ou de confiance dans le Gouvernement des États-Unis ; mais l’accusé convaincu sera sujet à être poursuivi, jugé, condamné et exécuté suivant les lois ». Section 9 du même article, clause 2, « Le privilège attaché au writ d’habeas corpus ne sera suspendu que dans des cas de rébellion ou d’invasion où la sûreté publique l’exigera. » Clause 3, « Il ne sera point passé de bill d’attainder ou de loi rétroactive ». Clause 7, « Les États-Unis ne pourront accorder aucun titre de noblesse, et aucune personne exerçant sous leur autorité un emploi lucratif ou de confiance, ne pourra sans le consentement du Congrès, accepter aucun présent, émolument, office ou titre d’aucun genre, d’aucun Roi, prince ou État étranger ». Article III, section 2, clause 3, « Toutes les procédures criminelles, excepté dans les cas d’impeachment, se feront par Jurés et seront instruites dans l’État où les crimes auront été commis ; mais lorsqu’ils n’auront été commis dans aucun État, la procédure sera instruite dans le lieu ou les lieux que le Congrès aura désignés par une loi ». Section 3 du même article, « La trahison envers les États-Unis ne consistera qu’à leur faire la guerre ou à s’associer à leurs ennemis en leur donnant du secours. Personne ne sera convaincu de haute trahison, que sur le témoignage de deux personnes ou par confession en cour, à huis ouverts ». Clause 3 de la même section, « Le Congrès aura le pouvoir de déclarer la peine infligée au crime de trahison ; mais aucun bill d’attainder pour trahison n’emportera ni infamie, ni confiscation, que pour la vie de la personne condamnée ».

On peut bien mettre en question si tout considéré, ces dispositions ne sont pas d’une importance égale à celles qui se trouvent dans la Constitution de cet État. L’établissement de l’acte d’habeas corpus, la prohibition des loix rétroactives et des titres de noblesse, qui ne se trouvent pas dans notre Constitution, sont peut-être de plus sûrs garans du maintien de la liberté et du Gouvernement républicain, qu’aucune des dispositions qu’elle contient. L’usage de transformer en crime une action après qu’elle a été faite, ou autrement de punir un homme pour une action qui dans l’instant où elle a été faite, n’étoit contraire à aucune loi, l’usage des emprisonnemens arbitraires ont été de tous temps les armes favorites et formidables de la tyrannie. Les observations de Blackstone à l’égard du dernier[27] méritent d’être citées. « Priver un homme de la vie, dit ce judicieux écrivain, ou confisquer son bien par violence, sans accusation ou jugement, seroit un acte de despotisme si évident et si révoltant, qu’il jetteroit l’allarme dans toute la Nation sur la tyrannie qui la menaceroit ; mais ôter un homme à la société, le précipiter en secret dans une prison où ses souffrances sont inconnues ou oubliées, est un moyen moins public, moins frappant et par conséquent plus dangereux du Gouvernement arbitraire ». Comme remède à ce danger, il indique et loue avec enthousiasme l’acte d’habeas corpus, qu’il appelle le boulevard de la Constitution Angloise[28].

Il est inutile de parler de l’importance de la prohibition des titres de noblesse. C’est la pierre angulaire d’un Gouvernement républicain ; tant qu’elle subsistera, la Nation n’aura point à craindre de perdre le pouvoir de se gouverner elle-même.

À la seconde observation qui regarde l’établissement prétendu des loix et statuts de l’Angleterre par notre Constitution, je réponds qu’ils sont expressément soumis à tous les changemens et modifications que la Législature pourra de temps à autre leur faire subir par ses dispositions ; l’effet n’en est donc point assuré par la Constitution. Le but d’une déclaration de droits étoit de reconnoître des loix antérieures, d’en écarter tous les doutes qu’eût pu faire naître la révolution, son effet étoit de limiter le pouvoir du Gouvernement lui-même. La disposition dont il s’agit a-t-elle aucun de ces caractères ?

On a remarqué plusieurs fois avec raison que les bills de droits ont été dans l’origine des stipulations entre des Rois et leurs sujets, des diminutions de la prérogative royale en faveur des droits des Peuples, des réserves des droits non abandonnés aux princes. Telle fut la grande Charte que les barons obtinrent l’épée à la main du Roi Jean. Telles furent les confirmations de cet acte par ses successeurs. Telle fut la pétition de droits reconnue par Charles premier, au commencement de son règne. Telle fut encore la déclaration des droits présentée par les Lords et Communes au prince d’Orange en 1688, et qui ensuite revêtue des formes d’un acte parlementaire, reçut le nom de bill des droits. Ainsi il est évident que d’après leur signification primitive, elles ne s’appliquent point à une Constitution expressément fondée sur le pouvoir du Peuple et dont l’exécution est confiée à ses Représentans et délégués immédiats. Ici le Peuple n’abandonne rien de ses droits, et conservant tout, il n’a pas besoin de réserves particulières. « Nous, Peuple des États-Unis, pour assurer le bienfait de la liberté à nous-mêmes et à notre postérité, avons ordonné et établi cette Constitution pour les États-Unis de l’Amérique ». Ces mots contiennent une plus utile reconnoissance des droits du Peuple, que des volumes de ces aphorismes qui forment ses traits les plus remarquables des bills de droits de plusieurs de nos États et qui conviendroient mieux à un traité de morale qu’à une Constitution politique.

Mais un détail circonstancié de droits particuliers convient beaucoup moins à une Constitution telle que celle qui est aujourd’hui soumise à notre examen, et dont l’objet est de régler les intérêts politiques de la Nation considérée dans son ensemble, qu’à une Constitution qui doit déterminer les rapports des individus entr’eux. Si donc les clameurs qui se sont élevées à cet égard sur le plan de la Convention, sont bien fondées, on ne peut trouver de termes assez forts pour réprouver celle de cet État : mais le fait est, que toutes les deux contiennent, relativement à leurs objets tout ce que la raison peut désirer.

Je vais plus loin, et j’affirme que des bills de droits dans le sens et avec l’étendue qu’on veut leur donner seroient non-seulement inutiles, mais même dangereux dans la Constitution proposée. Ils renfermeroient des exceptions à des pouvoirs qui ne sont point accordés par elle, et par cela seul fourniroient des prétextes plausibles pour prétendre plus qu’elle n’accorde. En effet, pourquoi défendre expressément des choses qu’aucun pouvoir n’autorise à faire ? Pourquoi, par exemple, diroit-on que la liberté de la presse ne sera point restreinte, tandis qu’il n’existe aucun pouvoir pour la restreindre ? Je ne prétends pas que cette disposition établît le pouvoit de faire des réglemens pour modifier la liberté de la presse, mais il fourniroit évidemment à des hommes disposés à usurper un prétexte plausible pour se l’arroger. Ils pourroient dire avec quelqu’apparence de raison, que la Constitution ne doit pas être soupçonnée de l’absurdité d’avoir cherché à prévenir l’abus d’une autorité qui n’existoit pas, et que la disposition qui défend de la restreindre, suppose au Gouvernement national le pouvoir de la soumettre à de justes réglemens. Cet exemple peut servir à montrer combien de prétextes un zèle indiscret pour une déclaration de droits, pourroit fournir aux abus du pouvoir d’interpréter.

J’ajouterai quelques observations au sujet de la liberté de la presse : notre Constitution n’en dit pas un mot, et je soutiens que celles des autres États n’ont à cet égard aucune disposition efficace. Que signifie, par exemple, de déclarer « que la liberté de la presse sera inviolablement maintenue » ? Qu’est-ce que la liberté de la presse ? Qui pourroit en donner une définition qui ne laissât point de prétexte à la mauvaise foi ? Je soutiens que cela seroit impossible, et j’en conclus que le maintien de cette liberté, quelques belles déclarations qu’on pût insérer dans une Constitution pour l’assurer, dépendra toujours de l’opinion publique et de l’esprit général du Peuple et du Gouvernement ; seules bases solides de tous nos droits.

Une seule réflexion achèvera de décider la question. La Constitution est elle-même une déclaration des droits considérée dans son véritable sens et relativement à sa vraie utilité. Les déclarations de droits de l’Angleterre forment sa Constitution, et les Constitutions de nos États leur tiennent lieu de déclarations de droits. La Constitution proposée, si elle est admise, sera la déclaration des droits de l’Union. L’un des objets des actes qui portent ce nom, est de déclarer et de spécifier les droits politiques des Citoyens dans l’organisation et l’administration du Gouvernement ; c’est ce que fait de la manière la plus précise et la plus détaillée, le plan de la Convention qui enferme, différentes précautions pour la sûreté publique, qu’on ne trouve pas dans les Constitutions des autres États. Un second objet des mêmes actes est d’assurer certaines immunités, certaines manières de procéder particulières, qui sont relatives à des intérêts individuels ; il a été rempli dans un grand nombre de cas par le plan soumis à notre examen ; il est donc absurde de prétendre que l’ouvrage de la Convention ne contient pas de déclaration de droits, lorsqu’on attache à ce mot son véritable sens. On peut dire que celle qu’il renferme est insuffisante, quoiqu’il fût difficile de le prouver, mais on ne peut soutenir qu’elle n’existe pas ; pourvu que l’acte par lequel est établi le Gouvernement contienne la reconnoissance des droits des Citoyens, peu importe la forme suivant laquelle elle est exprimée. Ainsi l’on n’a fait à cet égard que de pures distinctions de mots, étrangères au fond de la question.

Il est encore une objection qui a été souvent reproduite et à laquelle on paroît attacher une grande importance : il est imprudent, dit-on, de confier des pouvoirs si étendus au Gouvernement national ; quelques États trop éloignés du siège du Gouvernement ne pourront voir d’assez près la conduite de leurs Représentans. Ce raisonnement, s’il prouvoit quelque chose, prouveroit qu’il ne faut pas de Gouvernement général. Les pouvoirs dont la nécessité semble généralement reconnue, ne pourroient être sans danger conférés à un Corps dont les démarches ne seraient pas soumises à un examen suffisamment exact. Mais il est aisé de prouver que l’objection est sans fondement. Il entre dans la plupart des raisonnemens relatifs à la distance, une palpable erreur. D’après quoi les habitans de Montgommery peuvent-ils juger de la conduite de leurs Représentans dans la Législature de l’État de New-York ? Des observations personnelles ne peuvent être faites avec fruit, que par les habitans du lieu où réside la Législature, et ne serviroient qu’à égarer les autres. Ils doivent donc s’en fier à cet égard à des hommes intelligens qui puissent les éclairer : mais comment ces hommes acquerront-ils eux-mêmes leurs renseignemens ? Par l’examen des mesures du Gouvernement, par la voie de la presse, par des correspondances avec leurs Représentans ou avec d’autres personnes qui habitent le lieu de leurs délibérations. Cette observation est applicable à tous les Comtés éloignés du siège du Gouvernement comme à Montgommery.

Il est évident que le Peuple aura les mêmes moyens d’instructions relativement à la conduite de ses Représentans dans la Législature nationale, et la lenteur dans les communications occasionnée par la distance, sera contrebalancée par la vigilance des Gouvernemens des États. Les dépositaires du pouvoir législatif et exécutif dans chaque État, seront autant de sentinelles qui veilleront sur la conduite des agens du Gouvernement national, et comme ils pourront entretenir une intelligence régulière entr’eux, ils auront toujours la possibilité de s’informer de la conduite des Représentans et d’en instruire le Peuple. La seule rivalité de pouvoir suffira pour les disposer à apprendre à la Nation tout ce que le Gouvernement fédéral pourroit faire de contraire à ses intérêts, et nous pouvons croire qu’au moyen de cet intermédiaire, le Peuple sera mieux instruit de la conduite de ses Représentans dans le Gouvernement national, que de celle des membres de la Législature de chaque État.

Il faut observer encore que les habitans du lieu qui sera le siège du Gouvernement et des lieux voisins, auront dans toutes les questions relatives à la liberté et à la prospérité générale, un intérêt égal à celui des plus éloignés, et qu’ils seront toujours prêts à sonner l’allarme quand il sera nécessaire et à indiquer les auteurs de tout projet pernicieux. Les papiers publics en porteront aussitôt la nouvelle jusqu’aux extrémités du pays.

Parmi les objections extraordinaires faites contre la Constitution proposée, la plus extraordinaire et la moins spécieuse porte sur ce qu’il n’existe point de disposition relative aux dettes contractées envers les États-Unis. On a vu dans cette circonstance, l’abandon de ces dettes et une collusion coupable pour faciliter la contravention à des engagemens publics. Les papiers publics ont été pleins des plus violentes invectives, relativement à cette supposition qui ne peut être que l’effet de l’ignorance ou de la mauvaise foi portée à l’excès. Après les remarques que dans une autre occasion j’ai déjà faites à ce sujet, je me contenterai d’observer que les loix du bon sens et les principes reconnus de la politique s’accordent pour décider que « les États ne peuvent être dépouillés de leurs droits, ni déliés de leurs engagemens par un changement dans la forme de leur Gouvernement civil[29] ».

La seule objection de quelqu’importance que je me rappelle encore, est relative à la dépense. S’il étoit vrai que l’adoption du Gouvernement proposé dût occasionner un accroissement de dépense considérable, ce ne seroit pas encore un motif pour le rejetter. La plus grande partie des habitants de l’Amérique est avec raison convaincue que l’Union est la base de sa prospérité politique. Presque tous les hommes sages de tous les partis conviennent aujourd’hui qu’elle ne peut être maintenue sans un changement radical dans notre système politique ; que le Gouvernement national doit être revêtu de pouvoirs plus étendus qui nécessitent des changemens dans son organisation, et ne pourroient être sans danger confiés à un Corps unique. Ce point convenu, il faut abandonner la question de la dépense, car on ne peut avec sûreté diminuer l’étendue des bases du nouveau système. Les deux chambres de la Législature ne doivent dans le principe être composées que de soixante-cinq personnes, et ce nombre n’excède pas celui des membres du Congrès actuel. Il est vrai qu’il doit être augmenté, mais ce ne sera qu’en raison de l’augmentation de population et de richesse du pays. Il est évident qu’un moindre nombre seroit insuffisant dans le principe, et que le même nombre représenteroit incomplètement le Peuple, lorsque le temps aura augmenté la population.

D’où craint-on de voir résulter une augmentation de dépenses ? On a parlé de la multiplication des offices sous le nouveau Gouvernement. Examinons cette question.

Il est évident que les principaux Départemens de l’administration actuelle sont les mêmes que ceux qui existeront dans le nouveau Gouvernement. Nous avons à présent un secrétaire d’État pour la guerre, un pour les affaires étrangères, un autre pour l’intérieur, un conseil du trésor public composé de trois personnes, un trésorier, des commis, des secrétaires, etc. Ces emplois indispensables dans tout Gouvernement, suffiront au nouveau comme à l’ancien. Quant aux Ambassadeurs, autres Ministres et Agens dans les pays étrangers, la Constitution n’établira d’autre différence, que de faire respecter davantage leur caractère dans les lieux de leur résidence et de rendre leurs services plus utiles. Quant aux personnes employées à la perception des revenus publics, il est certain que le nombre des Officiers du Gouvernement fédéral se trouvera augmenté, mais il n’en résultera pas d’augmentation dans la dépense publique. Dans beaucoup de cas les Officiers de l’Union seront substitués à ceux des États. Par exemple, ils seront seuls employés pour la perception des droits, les États n’en auront pas besoin pour cet objet. Quelle différence y aura-t-il pour la dépense à payer des Officiers de douane nommés par les États particuliers, ou nommés par les États-Unis ? Il n’y a pas de raison de croire que dans le dernier cas leur nombre ou leurs salaires soient plus considérables.

Où trouverons-nous donc cet énorme accroissement de dépense, dont on nous menace ? Le premier objet qui s’offre à moi, c’est l’entretien des Juges des États-Unis. Je ne parle pas du Président des États-Unis dont la dépense n’excédera pas de beaucoup celle du Président actuel du Congrès. Les émolumens des jugemens formeront certainement un nouvel objet de dépense, mais quelque plan qu’adopte à cet égard la Législature, ils ne peuvent s’élever à une somme considérable.

Voyons maintenant ce qui peut contrebalancer toutes les dépenses que doit occasionner le nouveau Gouvernement. D’abord, une grande partie des affaires qui tiennent le Congrès assemblé pendant toute l’année, sera faite par le Président. Ce sera lui qui dirigera les négociations étrangères suivant les principes généraux concertés avec le Sénat et avec son approbation définitive. Il résulte de-là, qu’une partie de l’année suffira pour les fonctions du Sénat et de la chambre des Représentans, nous pouvons supposer environ un quart pour la dernière et un tiers ou peut-être la moitié pour le premier. Les traités et les nominations pourront lui donner ce surplus d’occupation, et cette différence dans la durée des sessions du Congrès actuel et du nouveau Congrès produira une économie très-sensible dans les dépenses publiques, jusqu’au moment où le nombre des membres de la chambre des Représentans sera considérablement augmenté.

Une autre circonstance qui mérite attention ; c’est que les affaires des États-Unis ont jusqu’à ce moment occupé les Législatures des États aussi-bien que le Congrès. Elles sont chargées de faire exécuter ses réquisitions. Ainsi leurs sessions ont été prolongées au-delà du temps nécessaire pour l’administration locale des États. Plus de la moitié de leur temps a été employé à des objets relatifs aux États-Unis. À présent les membres qui composent les Législatures des différens États sont à deux mille et au-delà ; ce nombre a été jusqu’ici employé à exécuter ce qui sous le nouveau régime sera fait dans le principe par soixante-cinq personnes et peut-être dans la suite par un quart ou un cinquième en sus. Le Congrès fera par lui-même toutes les affaires des États-Unis, sans l’intervention des Législatures qui bornées aux affaires des États, pourront abréger la durée de leurs sessions, et cette différence pourra produire une économie équivalente au surcroît de dépense occasionnée par le nouveau Gouvernement.

D’après ces réflexions en rapprochant les augmentations des dépenses que présente la Constitution proposée, des économies qui doivent résulter de son établissement, on peut douter de quel côté penche la balance, mais il est certain qu’un Gouvernement moins étendu seroit insuffisant pour produire les effets que nous attendons de l’Union.

 

CHAPITRE LXXXV.

Conclusion.

D’APRÈS la division du sujet de cet ouvrage, annoncée dans le premier chapitre, on verra qu’il reste encore deux objets à discuter, « l’analogie du Gouvernement proposé avec la Constitution particulière de cet État[30], et la sécurité nouvelle que son établissement nous donnera pour le maintien du Gouvernement républicain, de la liberté et de la propriété ». Mais nous ne pourrions reprendre ces objets de discussions examinés et épuisés dans le cours de cet ouvrage, sans répéter sous une forme plus longue, ce que nous avons déjà dit.

La ressemblance du plan de la Convention avec notre acte constitutionnel, porte autant sur les défauts qu’on lui suppose, que sur ses avantages réels. Parmi ces prétendus défauts sont la rééligibilité du Magistrat exécutif, le défaut de Conseil, l’omission d’une déclaration de droits formelle et d’une disposition relative à la liberté de la presse : on peut faire les mêmes reproches à notre Constitution. Qu’on juge de l’inconséquence de ceux qui proscrivent la première et excusent la seconde. La furie avec laquelle ils attaquent le plan de la Convention pour des défauts supposés qu’il partage avec un Gouvernement dont ils se déclarent les admirateurs, donne la mesure de leur mauvaise foi.

L’acceptation du plan soumis à notre examen, assurera le maintien du Gouvernement républicain, de la liberté et de la propriété, par différens moyens ; en conservant l’Union, il arrêtera l’effet des factions et des insurrections locales, il réprimera l’ambition des hommes puissans dans les différens États, qui de Démagogues et de favoris du Peuple, pourroient par leur crédit et leur influence devenir ses tyrans ; il arrêtera les intrigues étrangères auxquelles la dissolution de la Confédération eût ouvert un libre accès, il préviendra les établissemens militaires qu’auroient nécessités des guerres entre les États désunis ; il garantit à chacun d’entr’eux la forme de Gouvernement républicain, il exclut universellement et pour jamais les titres de noblesse, il oppose des obstacles au renouvellement de ces démarches dont se sont rendus coupables quelques-uns des Gouvernemens des États qui ont sappé les fondemens de la propriété et du crédit, fait naître entre tous les Citoyens de toutes les classes une mutuelle défiance et perverti presqu’universellement les mœurs.

J’ai accompli, mes Concitoyens, la tâche que je m’étois imposée ; votre conduite va m’apprendre si j’ai réussi. Vous trouverez du moins, j’ose le croire, que je ne vous ai pas trompés sur l’intention qui a dirigé mes efforts. Je ne me suis adressé qu’à votre jugement, et j’ai soigneusement évité ces personnalités qui déshonorent trop souvent les discussions politiques et qu’auroient pu m’arracher le langage et la conduite des ennemis de la Constitution. L’accusation de conspiration contre la liberté dont les partisans de ce plan ont tous indistinctement été l’objet, est trop extravagante, trop évidemment dictée par une intention coupable, pour ne pas exciter l’indignation de tout homme qui trouve dans ses sentimens la réfutation de cette calomnie. Les invectives continuellement répétées contre les hommes distingués par leur richesse, leur naissance ou leurs places, les réticences et les interprétations insidieuses employées avec tant d’art pour cacher au Peuple la vérité, ont dû fatiguer et révolter tous les hommes honnêtes et raisonnables. Il est possible que ces manœuvres m’aient fait sortir des bornes de la modération que je m’étois prescrite. Mais si la patience m’est quelquefois échappée, on conviendra du moins que l’expression de mon indignation n’a été ni violente, ni fréquemment répétée.

Arrêtons-nous maintenant et demandons-nous si dans le cours de cet écrit, la Constitution n’a pas été pleinement justifiée des accusations dirigées contr’elle, si d’après cet examen elle ne paroît pas digne de l’approbation du Peuple et nécessaire à sa sûreté à son bonheur. Tout Citoyen doit répondre à ces questions, d’après le vœu de sa conscience, d’après le résultat d’un examen libre et sans passion. C’est un devoir dont rien ne peut le dispenser, auquel il est tenu par toutes les obligations qui forment les liens de la société, Aucun motif particulier, aucun intérêt personnel, ni présomption, ni passion ou préjugé du moment ne pourroit le justifier vis-à-vis de la patrie et de la postérité, d’un vœu contraire à la raison. Loin de nous tout esprit de parti : songeons que de notre décision va dépendre non-seulement le bonheur, mais l’existence de la Nation, et souvenons-nous que la majorité du Peuple de l’Amérique a déjà donné sa sanction au plan sur lequel nous allons prononcer.

Plein de confiance dans les raisonnemens qui le défendent, je ne puis sentir la force de ceux qui le combattent. Je le regarde comme le meilleur que notre situation politique, nos mœurs et nos opinions puissent admettre, et parmi ceux que la révolution a enfantés, je n’en connois pas qui lui soit comparable.

Les partisans de la Constitution proposée ont reconnu qu’elle n’avoit pas atteint une perfection absolue, et ses ennemis ont triomphé de cet aveu. Pourquoi, disent-ils, adopter un ouvrage imparfait ? Pourquoi ne pas le corriger et le rendre parfait avant de l’établir irrévocablement ? Cette objection n’a que l’apparence de la raison. D’abord on a beaucoup ajouté aux aveux des amis de la Constitution. On en a inféré que le plan est entièrement défectueux, et que sans des changemens considérables, il ne peut assurer les droits et défendre les intérêts de la Nation. Si j’ai compris leurs discours, cette interprétation en détruit le sens. Il n’est aucun d’entr’eux qui ne reconnoisse et ne soutienne que le système de Gouvernement soumis à notre examen peut-être imparfait dans quelques détails, est généralement bon et promet toute la sûreté qu’on peut raisonnablement attendre d’une Constitution.

J’ajouterai encore que ce seroit à mon avis le comble de l’imprudence de prolonger la situation précaire où nous sommes et d’exposer l’Union aux dangers des expériences successives qu’entraîneroit la recherche vaine d’une perfection imaginaire. Je n’espère pas voir un ouvrage parfait sortir des mains d’un homme imparfait. Le résultat des délibérations d’une assemblée doit nécessairement être un composé des erreurs et des préjugés, comme du bon sens et des lumières des individus qui la composent. Le contrat qui renferme treize différens États dans les liens d’une Union générale, doit être un compromis entre autant d’intérêts et de vœux différens. Comment la perfection pourroit-elle sortir de semblables élémens ?

Un petit pamphlet excellent publié dans cette ville[31], prouve avec évidence que jamais Convention ne pourra s’assembler, délibérer et résoudre dans des circonstances plus favorables que la dernière. Je ne répéterai pas des raisonnemens bien connus ; j’espère que cet ouvrage a eu toute la publicité qu’il méritoit d’obtenir. Il est cependant une considération relative à la facilité des changemens qui n’a point encore été présentée, et que je ne puis me dispenser d’exposer avant de finir.

Je crois qu’il est possible de démontrer positivement qu’il sera plus aisé de faire à la Constitution des changemens après son établissement qu’aujourd’hui : du moment où le plan actuel aura éprouvé un changement, il deviendra pour ceux qui l’ont approuvé un nouveau plan sujet à un nouvel examen. Ainsi pour qu’il soit reçu dans toute l’Union, il faudra la concurrence de treize États. Mais si au contraire la Constitution proposée est aujourd’hui ratifiée telle qu’elle est par tous les États, la volonté de neuf États suffira toujours pour y faire des changemens. La difficulté de l’établissement actuel d’un nouveau système comparée à celle que pourroient éprouver des changemens postérieurs à l’admission de la Constitution proposée, est donc dans la proportion de treize à neuf.

Ce n’est pas tout, quelque Constitution qu’on puisse faire pour les États-Unis, elle comprendra toujours une multitude de dispositions particulières, dans lesquelles il faudra accorder les intérêts de treize États indépendans ou les opinions qu’ils auront sur leurs intérêts. Nous devons donc nous attendre à voir dans une assemblée d’hommes chargés de faire cette Constitution, diverses combinaisons d’opinions relativement aux différens objets. Le parti qui formoit la majorité sur une question, se trouvera la minorité sur une seconde, et une troisième fera naître une association nouvelle. Delà la nécessité d’accorder et de réunir les volontés de toutes les parties contractantes jusques dans les plus petits détails et les difficultés sans nombre qu’éprouvera l’assentiment général et définitif que doit recevoir la Constitution. Ces difficultés s’accroîtront en proportion du nombre des dispositions particulières à examiner et du nombre de parties contractantes dont le consentement sera nécessaire à leur adoption.

Au contraire tout amendement à la Constitution une fois reçue, sera une seule et unique proposition, isolément présentée. Il ne faudra ni Convention, ni accommodement sur aucun autre article ; il n’y aura ni concession à faire ni à exiger. Le vœu du nombre prescrit décidera tout, et dès que neuf[32] ou plutôt dix États se réuniront pour désirer un amendement, il sera infailliblement adopté. Il est donc bien plus aisé de faire des amendemens, que d’établir dans le principe une Constitution complette.

Pour repousser les raisonnemens qui prouvent la facilité avec laquelle seront reçus les amendemens, on a dit que les personnes en qui résideroient les pouvoirs du Gouvernement national, seroient toujours peu disposées à en céder aucune portion. Convaincu qu’on ne peut faire d’utiles amendemens, que sur l’organisation du Gouvernement et non sur l’étendue de ces pouvoirs, je crois par cette raison seule, l’objection dénuée de fondement. D’ailleurs la difficulté de gouverner treize États, indépendamment de l’esprit public et de l’intégrité qu’on peut supposer aux membres du Gouvernement national, leur fera une loi de céder aux justes et raisonnables demandes de leurs Constituans. Mais une nouvelle observation ne laissera aucun doute sur la futilité de l’objection dont il s’agit. Le Gouvernement national n’aura pas le choix lorsque neuf États auront exprimé un vœu. Par le cinquième article de la Constitution, « le Congrès à la réquisition des Législatures des deux tiers des États, convoquera une Convention à l’effet de proposer des changemens, et lesdits changemens seront valides à tous égards et dans tous les points, comme faisant partie de la Constitution, dès qu’ils seront ratifiés par les Législatures des trois quarts des États, ou par des Conventions dans les trois quarts d’entr’eux ». Les termes de cet article sont décisifs : le Congrès « convoquera une Convention » ; rien n’est laissé à sa volonté ; ainsi tout ce qu’on a dit relativement à sa disposition, s’évanouit. Quelques difficultés qu’on puisse supposer à la réunion des deux tiers ou des trois quarts des Législatures des États pour des changemens d’un intérêt local, on n’en a point à craindre sur les objets relatifs à la liberté et à la sûreté du Peuple. On peut s’en fier aux dispositions des Législatures des États pour opposer des obstacles aux usurpations du pouvoir national.

Si le raisonnement qu’on va lire est faux, j’y suis trompé le premier. Il arrive rarement qu’une vérité politique soit portée à l’évidence d’une démonstration mathématique ; mais je crois que celle-ci est dans ce cas ; ceux qui envisagent la question sous le même jour que moi, quelque désir qu’ils aient de voir s’effectuer des changemens à la Constitution, conviendront qu’il faut commencer par l’adopter telle qu’elle est, pour parvenir au but qu’ils se proposent.

Ceux qui veulent la corriger avant son établissement, méconnoîtront-ils la vérité des observations d’un écrivain également solide et ingénieux ? « Un corps de loix générales appropriées à une société monarchique ou républicaine, dit M. Hume, est un ouvrage qu’aucun esprit humain ne peut consommer par le seul effort de la raison et de la réflexion. Il faut pour y parvenir, la réunion de plusieurs jugemens : il faut que l’expérience dirige leurs travaux, que le temps perfectionne leur expérience, et les méprises inévitables dans de premiers essais ne pourront être corrigées que par le sentiment des inconvéniens qu’elles feront éprouver ». Ces sages réflexions doivent inspirer de la modération à tous ceux qui sont sincèrement attachés à l’Union, et les mettre en garde contre les dangers de l’anarchie, de la guerre civile, de la séparation des États auxquels ils s’exposeroient en comptant s’assurer dès aujourd’hui des biens qu’ils ne doivent attendre que du temps et de l’expérience. Ma politique pourra paroître timide, mais j’avouerai que je n’ai pas la tranquillité de ceux qui ne craignent pas de voir se prolonger notre situation actuelle. Une Nation sans Gouvernement national est à mes yeux un spectacle effrayant. L’établissement d’une Constitution au sein de la paix, par la volonté unanime du Peuple, est un prodige dont j’attends avec effroi l’accomplissement. Abandonner l’espoir que nous donne déjà le consentement de sept États sur treize, et recommencer cette pénible carrière après en avoir parcouru un si long espace, seroit l’excès de l’imprudence. Je tremble pour le succès d’une nouvelle tentative, parce que je sais que l’établissement d’un Gouvernement national, sous quelque forme que ce puisse être, est combattu dans cet État et dans les autres par des individus puissans.

 

FIN.


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[1] Déclaration d’indépendance.

[2] Le Roi. Législature signifie la réunion de tous ceux qui concourent à la confection des loix.

[3] Observations sur la Virginie, Traduction françoise publiée en 1786, page 251 jusqu’à la page 254.

[4] Recherches politiques de Burgh.

[5] Première clause, quatrième section du premier article.

[6] Chapitre numéroté, comme le suivant, de façon erronée : 62 dans l’édition originale. (BNR.)

[7] Chapitre numéroté, comme le précédent, de façon erronée : 63 dans l’édition originale. (BNR.)

[8] Celle de New-Jersey donne aussi le pouvoir judiciaire en dernier ressort à l’une des chambres de la Législature. Dans New-Hampshire, Massachusetts, la Pensylvanie et la Caroline du Sud, l’une des chambres de la Législature forme le tribunal qui juge les impeachmens.

[9] Voyez le journal qui a pour titre Caton, n° 5.

[10] La vérité nous force à avouer que nous ne croyons pas les réclamations du Gouverneur de New-York fondées. N’est-il pas permis cependant de raisonner d’après un usage observé dans un Gouvernement, quoiqu’il ne soit pas fondé sur une disposition constitutionnelle ?

[11] Dans le Gouvernement de New-York, quand le conseil est divisé, le Gouverneur peut par son suffrage décider la question, et il peut ainsi confirmer lui-même sa nomination.

[12] Ceci se raporte au bill sur l’Inde proposé par M. Fox, dans la chambre des Communes, et qui fut rejetté par la chambre des Pairs à la satisfaction du Peuple entier.

[13] « Résultantes » dans texte original. Mais en anglais : “those errors which flow from want of deliberation” c’est donc « résultant » qu’il faut lire ici. (BNR.)

[14] New-York.

[15] M. Abraham Jates, un des plus grands ennemis du plan de la Convention, est de ce nombre.

[16] Montesquieu dit à ce sujet « des trois puissances dont nous avons parlé, celle de juger est en quelque façon nulle. Esprit des loix, Livre XI, chapitre VI.

[17] Ibidem.

[18] Voyez, la protestation de la minorité de la Convention de la Pensylvanie, le discours de Martin, etc.

[19] New-York.

[20] L’absurdité des adversaires a été jusqu’à représenter ce pouvoir comme un moyen d’abolir les tribunaux des Comtés de chaque État, communément appelés Cours inférieures. Par ses expressions, la Constitution donne le droit d’instituer des tribunaux inférieurs à la Cour suprême ; elle n’a pu avoir en vue que des Cours locales subordonnées à la Cour suprême, soit dans les États, soit dans des Districts plus étendus. Il est ridicule de croire que les tribunaux des Comtés soient désignés par cette disposition.

[21] Les cours des États auront une jurisdiction concurrente avec les Cours fédérales inférieures, dans quelque cas du ressort de la judicature fédérale comme on le verra dans le chapitre suivant.

[22] Vol. 1, chap. XXXII.

[23] Section 2, art. 1.

[24] On a faussement prétendu, relativement à la Cour de chancellerie, qu’elle faisoit juger les faits contestés par un Jury. La vérité est que l’assistance d’un Jury est rarement invoquée dans cette Cour et qu’elle n’est jamais nécessaire que dans les causes où on révoque en doute la validité d’un legs de terres.

[25] Il est vrai que les principes par lesquels ce recours est déterminé, sont aujourd’hui réduits à un système régulier, mais il n’est pas moins vrai qu’ils sont applicables en-général à des circonstances spéciales qui sont exception aux règles générales.

[26] Voyez, le Chap. LXXXI.

[27] Commentaires de Blackstone.

[28] Ibidem.

[29] Voyez les Instituts de Ruthersud, liv. II, chap. X, sect. XIV et XV. Voyez Grotius, liv. II, chap. IX/sect. VIII et IX.

[30] New-York.

[31] Intitulé Adresse au Peuple de New-York.

[32] Dix, parce que si les deux tiers peuvent mettre un objet en délibération, pour décider, il faut la ratification des trois quarts.